行政處罰權限 地方困局如何破解

阿計

在近期召開的省級人大立法工作交流會上，全國人大常委會法工委有關人士披露，正在研究行政處罰法的修改，其中準備考慮適度擴大地方性法規設定行政處罰的權限。這一信號意味著，困擾地方治理已久的一個制度難題，已到了必須解決的關口。

1996年出臺的行政處罰法，是我國第一部規范行政機關共同行為的法律。此前，由于缺乏法律規制，“濫罰款、亂處罰”等亂象已成社會公害，其時坊間流傳的“十個大蓋帽管一頂小草帽”之類的民怨，足以印證行政處罰的過多過濫。這樣的時代背景，也決定了“治亂”是行政處罰法的一大基調，由其開創的諸多制度安排，更是為日后行政許可法、行政強制法等控權行政法的制定提供了示范，堪稱推動依法治國、依法行政的里程碑式立法。

從立法設計看，行政處罰法取得成功的關鍵，就在于規范了行政處罰的設定權，尤其是對地方立法作出了嚴格限制，即地方性法規設定行政處罰，“必須在法律、行政法規規定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內規定”。這是從源頭約束行政處罰的治本之策，但也在客觀上壓縮了地方立法的空間，影響了地方治理的效能。一方面，各地經濟、社會等發展狀況千差萬別，需要地方立法依據本地實際不斷制度創新，以應對日趨復雜的治理和改革實踐。另一方面，相對原則、采用平均規范標準的中央立法，或無法窮盡應當予以行政處罰的行為，或在責任設定等方面有所疏漏，并不能完全滿足地方治理差異化的需求。

中央立法供應不足，地方立法空間有限，這就難免地方治理陷入“有過難罰”“過罰不當”等困局。近些年許多地方要求擴大行政處罰設定權限的呼聲，正是因此而起。與此同時，過窄的地方權限以及中央立法存在的模糊地帶，也難以阻擋地方立法自行擴權或變相突破的沖動。近年來，不少地方立法增設了累積計分、納入黑名單等信用懲戒措施，即為典型例證。吊詭之處在于，這些缺乏中央立法明確依據的處罰新手段，固然取得了良好的治理效果，其合法性卻飽受爭議，無序膨脹之勢亦令人擔憂。

這樣的現實困境，決定了行政處罰法有必要作出更為積極的修法調整，賦予地方立法更為寬松的行政處罰設定權。比如，根據當地治理難題，將更多亟須遏制的行為納入處罰之列；衡量區域治理效果，創設更為豐富的處罰種類；乃至契合本地發展水平，確定更為合理的處罰幅度。以此真正煥發地方立法的創新功能，提升地方事務的治理水平。

但更為核心的問題是，擴大地方立法的行政處罰設定權，應當如何把握放權的尺度？倘若簡單地一放了之，顯然極易誘發沖擊國家法制統一、行政處罰亂象再起等風險，使行政處罰法累積多年的執法成果毀于一旦。可以說，如何既堅守行政處罰法的立法初心，又回應地方治理的現實訴求，是一個兩難的選擇。這就需要在適度放權松綁的同時，設置相應的限權控制機制。

在事先預防層面，至關重要的是劃定地方立法不得僭越的權力邊界。比如現行行政處罰法已明確，地方性法規不得設定限制人身自由、吊銷企業營業執照的行政處罰。對于這兩類關涉公民重大權益、企業生死存亡的人身罰和資格罰，理應繼續保留其底線原則。放權的主要空間，應當局限于行為罰、財產罰、申誡罰以及新型的名譽罰、信譽罰等類型。此外，不妨構建前置性的溝通機制，地方立法機關對于難以把握的行政處罰設定，可以提前請求國家立法機關予以指導，以防范立法偏差、節約立法資源。

在事后監督環節，最為關鍵的是真正發揮備案機制的審查功能。考慮到行政處罰對社會的潛在危險，有必要對相關地方立法設置特殊的備案標準。比如要求地方立法機關詳細說明創設行政處罰的事由、理據等等，備案機關亦應以更加主動的姿態，不僅審查其合法性，也審查其合理性、適當性。尤其是，行政處罰是現實生活中運用最為頻繁的制裁手段，一旦失控濫用，將對公民、法人等造成直接、強烈的切膚之痛。因而應當進一步暢通救濟渠道，高度重視民間的審查建議，以動員全社會的力量，共同加入監督的行列。

歸根結底，地方立法行政處罰設定權的立法改革，需要科學劃分中央與地方的權力邊界，綜合兼顧統一與創新的價值目標，也需要辯證考量放權與限權的利弊得失，合理平衡權力與權利的內在沖突。如此，才能確保地方的行政處罰設定權，既是靈活的權力，也是安全的權力。