固定資產投資項目庫建設和管理機制研究

摘要：固定資產投資項目庫是項目前期審批的重要儲備。通常國內外政府部門都會實行項目入庫管理，以實現對項目的事前監管和合理規劃。完善高效的項目庫建設和管理機制，既是對項目建設投資決策的重要基礎和依據，也是加快項目成熟落地的重要保障。

關鍵詞：固定資產投資項目;項目庫;管理機制

近幾年，政府提出深化“放管服”改革和優化營商環境，對工程建設項目的審批制度進行全流程、全覆蓋改革，力爭實現科學快捷、高效合理的審批和管理體系。上海也提出進一步完善項目的前期儲備，優化項目的前期策劃評估，加速項目成熟落地等重點舉措。項目庫建設和管理是開展項目建設投資決策管理的基礎和重要依據條件，有利于促進項目前期研究的成熟度，是項目前期審批工作的重要前提。因而，對項目儲備量、前期研究深度、推進進度等方面，還需要進一步完備相應的建設和管理機制。

一、 國內外政府對固定資產投資項目管理的經驗

1. 美國對公共項目的管理。美國政府對公共項目的管理具有高度的專業化，十分注重對項目的事前監管和科學規劃。各級政府非常重視行業發展規劃的研究制定，各政府職能部門從項目規劃開始就實行對項目的監管。公共項目的推行需要經過嚴密的組織程序，有關部門必須參與前期管理，測算審批前風險、獨立的監督審查和公眾監督。在決策階段，項目要經過同級財政部門和議會的嚴格審查，同時項目的設計要經過最終用戶的審定，從而確定項目規劃的科學性與最優化。項目經過多輪磋商、深度討論來確定其目的、功能和規模。在項目實施階段，由項目執行機關嚴格按照規定程序以及有關合同對項目進行管理。

對政府工程建設項目的管理，通常有全部或部分委托監理公司管理、自行管理等幾種情況;對重大建設項目則設立專門委員會進一步加強監管，同時協管的職能部門深化對項目建設的監督檢查，以保證建設項目按計劃實施。

2. 香港對工程建設的管理。香港政府對工程建設的管理實行的是高度集權的管理模式，具有嚴格的項目前期管理制度，并把公共工程項目分為丙級、乙級和甲級。一個新項目必須從丙級開始，經過三個階段后，才能最后付諸實施，為工程投資、進度和質量打下堅實的基礎。

丙級階段相當于項目的可行性研究及初步設計階段，乙級階段相當于技術設計階段，甲級階段相當于施工與管理階段。丙級階段的主要任務是進行地質勘查，完成初步設計和工程造價估算，定出工程的計劃時間表，有些項目還要經過獨立審核。項目在完成丙級階段的工作后，才可申請進入乙級階段。乙級階段的主要任務是對工程進行技術、經濟分析、評估與探討，完成詳細設計及審查、完成項目環境影響評估并通過有關部門審查、詳細投資核算和征地工作。乙級階段工作全部完成后，才可提交立法會申請撥款。獲準后，項目才允許進入甲級階段。

3. 北京對項目儲備庫的管理。北京對政府投資的建設項目，均按規定納入政府投資項目儲備庫，并根據成熟程度，分為儲備項目庫和預備項目庫。由市發展改革委負責儲備庫管理工作，對申報項目進行審核、追加、綜合平衡、更新，以及對項目儲備庫的日常管理;區級發展改革部門和市相關主管部門，負責儲備庫項目的收集、初審和申報工作。

市政府對政府投資項目實行三年滾動儲備，結合五年規劃，將未來三年擬開工建設項目納入政府投資項目儲備庫，并按照項目不同的成熟程度和階段進行分類管理和調度。對需要當年審批和安排資金的項目，按照國家宏觀調控政策以及市級新增產業禁止目錄進行嚴格把關，在審批時對方案可行性和投資合理性進行嚴格審核。對因政策發生變化或建設條件無法落實的儲備項目進行動態調整出庫。同時，市政府還加強對資金的精細化管理，依據項目實施進度嚴格安排投資計劃，與預算管理銜接，并加強項目實施過程跟蹤監管，對需要資金結存的項目進行及時調整，提高資金使用效益。

4. 上海市水務局對項目儲備庫的管理。上海市水務局對項目儲備庫的管理具有遠近結合、突出重點、統籌兼顧的優勢特點。根據城市總體規劃，排水、水利、海洋等專項規劃等確定的目標，科學合理確定入庫儲備項目，分為規劃儲備庫、三年計劃庫和一年計劃庫，采用目標導向和動態調整的管理機制。

規劃儲備庫又可分為正式入庫項目和參照入庫項目。其中，參照入庫項目為經市規劃儲備庫工作小組評審未能進入規劃儲備庫的項目。項目分為出庫項目、預出庫項目和在庫項目，并針對每個項目制定相應的工作目標。三年計劃庫為計劃三年內完成項目前期工作并開工建設的項目，并對每個項目各實施階段均制定相應的時間節點。一年計劃庫則分為正式項目、預備項目、重點儲備項目、參照推進項目和市府實事項目。正式項目為計劃當年開工建設或已經在建、續建的項目;預備項目為各方面條件成熟，爭取當年開工的項目;重點儲備項目為爭取完成工可批復的項目;參照推進項目為不具備出庫條件，但是需要重點推行的項目。這些入庫項目會確定總體目標、每個項目的細化目標、審批和辦證等任務目標。其中，總體目標通常包含投資、開工、建成和建設管理等目標，有效提高了儲備庫的功能和工作效率。

從已有項目庫的管理情況看，美國及香港的項目管理都非常重視項目的前期階段，在前位序的階段沒有通過評估的情況下，就不可進入到后一位序階段。在申請項目預算前，美國相關政府部門須進行許多市場調研，潛在的設計、施工、監理等承包商都可以參與到預算評估中。美國政府對投資項目的管理，有70%都集中在項目前期，特別注重風險的評估和測算，通常還需要通過建立宏觀風險評估模型來選擇需要評審的項目。

二、 政府對固定資產投資項目實行計劃管理的入庫架構

政府對于固定資產投資項目都會實行一定的計劃管理并實行入庫，一般包含規劃專庫、土地專庫和項目專庫。規劃專庫又分空間規劃庫和專項規劃庫，前者包括城鄉總體規劃、單元規劃、控制性詳細規劃等;土地專庫可根據政策目標不同，分為土地開發庫和土地轉型庫。項目專庫可根據建設主體性質不同，分為政府投資庫和社會投資庫。對于入庫項目根據成熟程度和工作進展情況，實施分類管理，逐漸升級，統籌動態調整。見圖1。

三、 上海固定資產投資項目庫建設和管理機制的構建

本文所研究的項目庫是指上述計劃管理入庫中的項目專庫，入庫對象主要包含在上海區域內計劃總投資額為500萬元及以上的政府投資和社會投資的固定資產投資項目。建設和管理項目庫的目的是通過項目儲備，深化對項目的前期研究，從而形成每年度對項目的儲備、研究、開工等有序銜接。

1. 項目庫建設的架構。項目庫可設為基礎項目庫、重點項目庫、成熟項目庫三個不同層級的庫，并對入庫項目采取統籌協調、分級管理、動態調整。項目庫推行年度性目標管理，在每年第三季度末對項目采取全面梳理，對重點工作及年度目標進行明確評估。考慮到各個庫的成熟程度不同，可對重點庫每半年復核推進，并調整相應的半年目標;對成熟庫每季度復核推進，并調整相應的季度目標。

（1）結合中長期規劃構建基礎項目庫。中長期規劃通常為五年期規劃為主，涉及國民經濟和社會發展規劃，以及不同領域的專項規劃等。這些規劃可以確定區域的功能定位、宏觀目標、空間格局、主要任務。基礎項目庫可以通過收集城市總體規劃、近期建設規劃、專項規劃和政府確定的重大、重點項目，形成入庫項目。

（2）結合近期計劃構建重點項目庫。近期計劃一般以三年為期，是對五年規劃與年度計劃的銜接，并對重點項目進行協調落實的關鍵安排。在項目全生命周期中，項目前期是影響項目整體投資、進度、效益的關鍵階段。結合近期計劃，提前開展對項目建設方案的研究，協調促進區域之間、項目各方的困難問題，解決項目建設成熟度問題，并合理確定進度節點，解決建設項目落地問題，提前布局相關配套工作。

對應計劃管理項目庫，項目庫的項目來源為一級、二級階段項目。結合近期計劃，項目庫的內容可納入功能完善、產業升級、城市更新等類別的項目。功能完善類項目主要來自政府投資項目庫，包括基礎設施、公共服務、生態環境、住房保障等項目，項目用地可對應土地開發庫。產業升級類項目主要來自社會投資項目庫，包括符合區域產業項目準入目錄的項目，項目用地可對應土地開發庫。城市更新類項目主要來自社會投資項目庫，包括城中村改造、低效城鎮用地就地轉型等項目，也可包括代建的部分基礎設施、公共服務、生態環境、住房保障項目，項目用地可對應土地轉型庫。見圖2。

（3）結合年度計劃構建成熟項目庫。年度計劃包括土地儲備計劃、土地出讓計劃、政府重點投資項目計劃、重大投資項目實施計劃，是對區域有序開發建設的統籌平衡。對于經營性用地納入土地出讓計劃的項目，可以設定達到一定前提條件，并從源頭上實現土地的全生命周期管理，提高土地的利用效率和精細化管理水平。對納入成熟項目庫的項目，實行加快審批，盡快開工建設。

成熟項目庫可以進一步細分設置為新建項目（對應計劃管理庫二級項目）和續建項目（對應計劃管理庫三級、四級項目）。入該庫的項目是最成熟的階段，也是項目前期十分重要的把關環節。需要對納入庫的新建項目考量其一定的條件，比如需要符合政府宏觀調控政策，區域的中長期規劃、近期計劃，滿足生態環境及公共利益的要求，對于經營性用地還應滿足帶項目、帶條件出讓，符合區域產業項目準入目錄等條件。

2. 項目庫管理機制。項目庫的管理機制是核心，需要成為政府對固定資產投資項目管理的常態化工作，特別是對項目出入庫進行動態化調整。

對基礎項目庫的管理，主管牽頭部門主要對其入庫條件進行審核。這是項目儲備的初級篩選階段，需要確保一定的項目入庫數量。一般對符合國家、上海的宏觀調控政策及產業政策要求，符合上海的國民經濟和社會發展規劃、產業發展導向和產業結構調整優化政策要求，符合上海的城市總體規劃、城鄉建設規劃、區域控詳規劃，符合政府重點工作的固定資產投資項目，均可納入基礎項目庫中。

對重點項目庫的管理，主管牽頭部門可會同相關單位，直接從基礎項目庫中篩選部分項目入庫。這一階段的篩選重點，需要在政府確定的重點工作和重點項目的前提下，充分審核項目與規劃目標的符合性、項目的合理性、近期建設的必要性和迫切性、實施的技術經濟可行性等。對于進入重點庫的項目，主管牽頭部門應組織相關技術研究單位負責項目的前期研究、調查等工作，提前介入和參與，以確保項目的研究深度，爭取使項目按計劃推進和落地。同時，技術研究單位要在整個過程中對儲備項目進行跟蹤培育，及時反饋項目變化情況，并提出調整意見。

對成熟項目庫的管理，主管牽頭部門可召集相關部門參與研究論證，也可以直接委托專業的第三方評審機構，從重點項目庫或其它備選項目中篩選部分項目進入成熟項目庫。進入成熟項目庫中的項目通常為重點項目庫中計劃第一年實施的項目，因而需要達到可行性研究深度。重點項目庫中的其他項目，或基礎項目庫中的項目，若條件成熟，符合規劃、土地、環保等政策要求，在建設方案基本確定，內外部資源配套、項目開建條件也比較充分的情況下，又被列入政府主導推進、重點扶持和優先實施的項目，經論證或評審通過后也可進入成熟項目庫。值得注意的是，該階段是整個項目儲備最為成熟階段，因此對庫中項目應進一步深化、細化和優化相關方案，對審批環節涉及的可行性研究報告評估、社會穩定風險評估也應基本明確各項要素條件。在成熟項目庫中的項目達到基本開工建設的條件之后，主管牽頭部門可將其核銷出庫。

同時，對項目庫的管理，還需要注重更新維護。可以結合項目申報的時點，定期對項目庫內的項目進行全面梳理調整，對項目的建設、資金到位、工作進度等情況，根據本年度項目具體實施情況進行調增、核銷或退出。對項目的調整可以體現在幾個方面，一是從基礎項目庫篩選一批項目進入重點項目庫，重新安排重點項目庫的近期計劃，再結合出庫情況調整成熟項目庫中的項目;二是針對因國家戰略，或其他重大發展需要而新增的項目應及時申報，并且相應地補充和調整入庫;三是對于已經確定為重點項目庫或成熟項目庫的項目，因國家政策調整、上位規劃變更、建設條件發生變化或長期無法落實等因素，導致未能按計劃推進的;或者項目的建設內容、規模及標準等發生較大變化，需重新研究的;或者項目建設意向取消的項目，在發生這些情況下，主管部門了解并確認后，可將其退回至前一位序的項目庫，或完全退出項目庫。此外，對已退出項目庫的項目，如果需要再次申請入庫的，也應根據新的情況重新申報、審核以及論證。

四、 總結及建議

對于固定資產投資項目庫建設和管理的初衷就是結合宏觀經濟形勢，以及上海的城市總體規劃、相關產業政策和實際情況，對有利于實現規劃發展戰略目標，提升城市功能和產業能級，完善社會保障，推進經濟社會發展的項目進行統籌協調儲備。因此，對項目庫的建設，需要重點儲備對上海區域經濟長期發展有較大促進的骨干項目。項目儲備可適度超前，既要立足當前的實際，考慮當前的發展要求，又要著眼未來的需求，為中長期規劃超前謀劃。對項目的篩選入庫還要循序漸進，具有建設的現實可行性，實時掌握項目動態，把握好建設的標準、規模、時機和次序，做到眼前與長遠有機結合。對列入固定資產投資項目庫的項目實行動態管理，持續運作，落實好入庫項目的可行性研究、環境評估等前期工作的同時，又要及時調整充實項目庫，促進項目儲備數量和質量同步提升。

進一步完善固定資產投資項目庫建設和管理的機制，對上海快速、高質量發展具有重要意義。在實踐工作中，建議對項目庫的建設和管理機制更加關注幾個方面。一是固定資產投資項目庫的建設和管理是一項系統工程，涉及到各級政府部門，需要建立有效聯動的體制機制作為保障，調動不同行業主管部門的專業力量開展項目規劃。在加強橫向配合協作的基礎上，全力做好縱向的溝通協調，實現相關部門資源和力量的統籌，確保項目前期工作的有序推進。固定資產投資項目庫需要與相關部門的業務平臺建立銜接，建設和管理機制互為吸收融合，不僅可以覆蓋全行業的項目信息，而且可以避免由于信息不對稱、機制不對應而導致的問題，從而提高固定資產投資項目推進的質量和效率;二是對審批進度、流程和效率需要優化，實行項目聯合審批和并聯審批的機制。在項目前期的具體流程中，近期規劃目標可參考利用重點庫項目的研究成果，對完成重點項目庫審核的庫內項目，可直接編報可行性研究報告，節省前期流程環節;三是遵循規劃導向，以規劃帶項目、以產業政策規范項目建設，將是今后項目儲備的重要依據和方向。依規劃出項目、以項目促規劃落實，做好項目篩選和儲備，并依據規劃制定項目推進計劃，把經濟社會發展專項規劃與入庫儲備項目有機結合，可以加快規劃成果向項目的轉化;四是對項目庫的管理也是需要強化入庫轉庫審核、專業機構調查、專家評審等機制，這樣才可以對項目的風險有更好的把控，確保提升庫內項目的科學性和可行性論證質量。

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作者簡介：張婷婷（1984-），女，漢族，上海市人，上海市節能減排中心（原上海投資咨詢公司能源咨詢總部）業務部主管，上海交通大學安泰經濟與管理學院經濟學博士，研究方向：產業經濟、項目管理。

收稿日期：2019-07-21。