縣級人大監督職能研究

□王珊珊

縣級人大在我國五級人大體系中處于承上啟下的關鍵環節。監督職權是縣級人大常委會工作量最大、內容最多、范圍最廣、人民群眾最關心的一項基本職能。可以說，縣級人大監督職能的行使狀況，直接決定著縣級人大工作的質效。黨的十八大以來，基層縣鄉人大工作和建設出現了新加強、新變化，對監督職能的探索也進入新的活躍期。從發展的脈絡審視縣級人大監督工作，將會對縣級人大監督職能的發展有更加清晰的認識和更加全面的把握。

一、縣級人大監督職能的歷史發展、存在問題及原因分析

（一）縣級人大監督職能的歷史發展

在設立縣級人大常委會之前，縣級人大履行職能的主要形式就是縣級人民代表大會，受限于會期短等因素，監督職能無法充分有效行使。

第一階段：縣級人大常委會設立至監督法頒布前。1979年，《關于修正〈中華人民共和國憲法〉若干規定的決議》通過了地方人大常委會設立決議。不同于縣級人民代表大會，縣級人大常委會是常設機構，有相應的工作機構和工作人員。在此基礎上，上世紀八九十年代縣級人大常委會監督工作如火如荼地開展起來，縣級人大監督職能也不斷豐富。但這一時期縣級人大監督職能行使缺乏明確的法律依據，規范性程度不高、隨意性較強。

第二階段：監督法頒布至黨的十八大召開前。2006年監督法出臺后，地方人大常委會的監督工作有了國家大法的規范。地方人大及其常委會以更加積極和規范的姿態開展監督工作，人大監督實效在這一階段有了顯著增強。但這一時期人大監督也呈現出虛化、弱化、軟化等現象，常規監督手段形式化，剛性監督手段“束之高閣”。

第三階段：黨的十八大召開后至今。黨的十八大召開后，人大監督職能得到不斷加強和改進。2015年6月中共中央轉發了《中共全國人大常委會黨組關于加強縣鄉人大工作和建設的若干意見》。2015年9月全國人大常委會辦公廳召開加強縣鄉人大工作和建設座談會，2017年6月召開推進縣鄉人大工作和建設座談會。在這一系列舉措的推動下，縣級人大常委會組成人員進一步增多，并設立了專職委員，成立了專門委員會，設立了預算工委，監督工作力量進一步壯大增強。

（二）存在的主要問題

1.主觀方面：不愿監督，不敢監督，不善監督的問題。不愿監督集中體現為：對人大制度自信心不強，主動履行監督職能的意愿不強，認為監督多了是“自找麻煩”“多一事不如少一事”。不敢監督表現為：對于“硬骨頭”認為費力不討好，工作中過多考慮“一府一委兩院”的感受，認為“黨委不點頭，不能監督；政府不愿意，不能監督”，對人民群眾反映強烈的熱點焦點，回應不及時不主動。不善監督表現為：監督選題過于寬大，對于經濟社會發展中的難點熱點問題把握不準，對于群眾所想所盼體會不深，監督不到點子上；對監督事項做不到跟蹤督辦，缺乏“一抓到底”的韌勁。

2.客觀效果：監督的虛化、弱化、軟化問題。主要表現為三個方面：第一，監督的實效性不強。大多數的監督事項都是在常委會會議上一審了之，產生的實質性推動作用不大。第二，監督手段缺乏剛性。縣級人大在監督工作中基本只運用聽取審議工作報告、審查批準預決算、執法檢查三種監督手段。規范性文件備案審查、專題詢問近幾年逐步開展。質詢則尚未開展。特定問題調查在回應社會熱點問題中未能發揮應有作用。第三，問責和追責機制缺失。兩個層面：第一個層面是對于監督對象不嚴格執行監督決議決定、不認真辦理和落實審議意見，如何處理缺乏有效的問責機制。第二個層面是對于地方人大在監督工作中的不作為、慢作為缺乏追責機制。

3.監督內容方面：重形式輕內容，人事、預算監督一定程度上流于形式。一是人事監督缺失。在權力授予關系中，由其產生就要對其負責、受其監督，這是一條基本原則。實際工作中，人大對任命人員往往是“一任了之”，缺乏實質性的監督措施，黨員領導干部更多接受的是黨紀監督，導致在實踐中對被任命干部決策失誤、違法行政甚至貪污腐敗等行為不能夠及時發現和監督。二是預算監督滯后。在“行政預算”模式中，人大的“只決不議”使財政預算的表決只剩下“一致通過”的形式主義符號。財政工作專業性強、政策性強，實際工作中受制于工作人員及其專業水平，出現“外行”監督“內行”的狀況。

（三）原因分析

1.體制環境因素。雖然我國的改革開放已歷經40年，但我國的社會結構、思想觀念滯后于經濟領域的巨大變化。黨政主導型的權力運作模式在現實中仍然很大程度上存在，并形塑著中國政治生態。黨委決策政府執行的“決策—執行”直線邏輯使得人大及其常委會基本處于權力“邊緣地帶”。

2.監督意識不強。一是地方人大行使監督職能的意識不強。在實際的制度安排中，地方人大常委會組成人員年齡偏大，普遍存在“船到碼頭車到站”的思想，對人大工作的熱情不高。二是“一府一委兩院”主動接受監督的自覺性不強。認為“一府一委兩院”工作“自成體系”，在接受人大監督的主動性上還不夠，更有甚者認為人大監督是“不干正事”，是“找茬”，從思想深處輕視和抵觸人大監督。

3.監督能力不足。一是信息不對稱。一方面，人大所掌握的信息大多來自“一府一委兩院”的主動匯報，人大自己并不掌握第一手資料。特別是隨著政府管理事務的日益精細化和專業化，人大及其常委會在這方面顯然無法適應這種變化。另一方面，人大常委會組成人員專職化程度普遍不高，時間和精力都難以保障專心投入人大監督工作，同時還存在專業素養不高的問題。二是實力不對等。人大監督權有效運行所需要的資源包括資金、人事等掌握在黨政部門手中，實際運作過程中人大受政府的牽制要遠大于政府受人大的制約。同時，政府及各部門擁有大量的專業人才，具有人力資源和專業知識優勢，相比之下人大監督力量較弱。

二、完善縣級人大監督職能的對策研究

當前，人大不是擴大監督權的問題，而是如何把現有的監督職權用足做好。改革開放的最大啟示就是要以開放的思維審視和推動工作，堅持與時俱進，通過深化改革釋放活力，對人大監督工作來講也是如此。

（一）增強做好新時代人大監督工作的使命擔當

新時代加強基層民主政治建設是大勢所趨，人大發揮更大作用責無旁貸。根本是要解決思想觀念上監督主動性不夠、使命感不強的問題?？h級人大常委會主任專職專任，更要有做好新時代基層人大工作的使命擔當，抓班子、帶隊伍，始終保持昂揚向上的奮斗姿態，干事創業、勤勉敬業。同時，要切實增強制度自信，強化監督意識，對法律負責、對人民負責、對事業負責，敢于“較真”，敢于“挑刺”。

（二）提升做好新時代人大監督工作的能力水平

1.善于爭取同級黨委的大力支持。一方面，在研究謀劃監督工作時，要緊緊圍繞黨委的重大決策部署，做到主動對接、及時跟進。另一方面，要主動向黨委請示匯報工作，爭取黨委對人大工作的支持。

2.強化人大自身建設。常委會建設總的方向是提高專職比例，同時主動強化常委會工作機構力量建設，補充具有專業知識、年富力強的工作人員。專委會建設總的方向是增強監督的專業性，發揮好專門委員會監督領域清晰的優勢，增強人大監督工作的精準性。

3.充分發揮人大代表作用。人大代表是人大監督最可依靠的力量。要強化對代表的學習培訓工作，提升人大代表的代表意識和履職觀念。要不斷改進代表建議辦理工作機制，提高建議辦成率，讓代表履職有更多成就感。要加強代表履職管理，探索實行“量化積分”“全程紀實”“網上公開”等管理方式，組織代表定期向選民公開述職。

4.建立監督顧問機制。面對政府工作分工日益精細化和專業化的現實，僅靠人大力量是難以開展有效監督的。在工作中要善于借用“外腦”，在法律監督、財經監督等領域廣泛建立專家咨詢和參與機度，不斷增強人大監督的專業性和科學性。

5.推進社會公眾對人大監督的參與。建立制度化的聯系機制和規范化的民意反饋機制。人大監督議題的選定要通過聽證會、社會公示、座談討論等形式，廣泛吸納社會各界的意見建議；人大監督事項要及時向社會公開，增加社會透明度；建立現場參與制度，廣泛動員公眾以多種形式參與人大監督活動。

（三）深化人大監督領域

1.深化預決算審查監督，實現良好的預算治理。加快推進預算審查監督信息化建設，借鑒先進省份縣級人大的經驗做法，加快開展預算聯網審查工作，通過互聯網辦公系統實現人大對預決算數據的實時監控和動態預警。進一步建立完善專家咨詢制度，全面提升預決算審查監督的專業化水平。探索建立人大常委會與地方政府、人大財政經濟委員會與財經部門單位、人大常委會預算工作委員會與財政局三個層面的溝通聯系機制，通過聯席會議等形式開展經常性的研討分析。同時注重吸納社會公眾參與預決算審查監督工作，更好地捕捉公民的公共訴求。

2.深化人事監督，推動責任政府建設。人事監督是人大監督的重要內容，是推進責任政府建設的關鍵所在。在具體實踐中，要更加注重任后監督，探索建立常態化監督機制，通過持續地、經常地監督，讓被任命人員樹牢人大意識。要把監督重點向被任命人員的責任監督拓展，對于“一府一委兩院”工作中的重大失誤，人大要依法追責問責。

3.深化對權力尋租的監督，積極推進腐敗治理。發揮人大監督在預防權力濫用和腐敗中的積極作用，意義重大。隨著國家監察體制改革不斷深入，人大參與腐敗治理工作有了最直接的抓手。下一步的重點就是通過聽取工作匯報、調查視察、代表建議等形式為監察委員會“支招”“獻策”，通過強化監督不斷改進監察委員會的工作，及時向監察委員會傳導民意壓力，推動解決人民群眾反映突出的腐敗問題。

4.深化法治監督工作，推進地方治理法治化。主要是三個方面：一是規范性文件備案審查工作。加強協調調度，按照應審必審的原則，建立法律顧問咨詢制度，提高專業化水平。二是執法檢查工作。積極創新執法檢查形式，增強執法檢查的嚴肅性和剛性，善于發現法律實施中存在的突出問題，切實糾正法律執行中的偏差。三是加強司法監督。著力推動解決案件執行難、司法腐敗等問題，更加注重涉法涉訴信訪處理工作，積極開展旁聽法院庭審工作，保持對法檢“兩院”的經常性監督。

5.深化民生事業監督，增強地方治理的回應性。一是要為民代好言，通過代表視察、走訪聯系群眾等形式，及時把基層意見和群眾呼聲反映上來，使黨委政府的決策更加符合群眾期盼、更能反映群眾意愿。二要為民謀好利，順應人民群眾過上美好生活的新期待，切實在解決好環保、就業、教育、醫療、文化、扶貧等方面貢獻人大力量，展現人大作為。三要為民維好權，積極參與基層社會矛盾的化解處理，維護社會和諧穩定。

（四）增強監督工作實效

1.科學確定監督議題。監督議題的選擇是增強監督實效的基礎和關鍵。一是法律規定必須監督的。如計劃、財政，這屬于法定議題，是必須開展的。實踐中要圍繞這些議題，突出側重點。二是社會關注的要積極回應。圍繞群眾反映強烈的就業、醫療、教育、養老、食品安全、環境等，每年選取部分議題開展監督。三是“一府一委兩院”著力推進的要重點監督。比如政府正在重點實施某項工作，人大監督時提出可行性意見建議，就更容易被政府采納和吸收，更容易產生實質性的推動作用。

此外，還需要注意的是：一是要建立廣泛的監督議題收集機制，要特別注重從代表所提議案建議中挖掘監督熱點，同時積極回應群眾日益高漲的權利訴求，注重吸納社會公眾有序參與人大監督工作。二是要完善建立監督規劃，增強監督工作的系統性和計劃性。既要考慮當前的一些熱點問題，又要考慮需要持之以恒不斷推進解決的問題；既要考慮對“一府一委兩院”監督的均衡，也要考慮對政府部門監督的均衡；既要考慮法律實施的監督，又要考慮具體工作的監督。

2.加大監督事項督辦力度。建議設立專門性的監督機構，專門負責人大監督事項落實，實現全過程監督。地方黨委辦公室和政府辦公室，均設立有專門督查機構?？筛鶕嶋H情況，參照黨委辦公室、政府辦公室模式設立專門督查機構。也可以通過建立協調會議制度的方式，人大與“一府一委兩院”定期協同研究監督工作落實情況，由人大常委會形成“監督事項清單”，建立辦理績效考核機制，通過對監督事項開展跟蹤問效，保證人大監督事項件件落實到位。