網絡空間負責任國家行為規范：源起、影響和應對

負責任國家行為規范的提出與發展

隨著國際關系向網絡空間的延伸，國家不僅越來越多地通過制定國內立法和政策參與網絡空間治理，也日益頻繁地作為網絡空間的行為體，直接開展或參與包括網絡攻擊、網絡間諜等在內的各種網絡活動。究其原因，與現實世界相比，網絡空間這一新領域的國家行為規范還遠遠沒有得到確立。然而，在全球互聯互通的網絡空間，各國在維護網絡安全的脆弱性和相互依存程度遠遠高于現實世界，因而更加迫切地需要確立有關行為規范，并在此基礎上維護網絡空間的安全和秩序。“負責任國家行為規范”（norms of responsible state behavior）的提出，與近年來國際社會對網絡空間規則和秩序的日益重視密切相關。

迄今為止，負責任國家行為規范的提出和發展可以劃分為四個階段。

（一）第一階段：最早被相關國家提出

2007年以來多起影響深遠的網絡安全事件接連爆發，使國際社會對網絡空間國家行為規范的缺失日益關注。美國奧巴馬政府于2011年5月出臺的《網絡空間國際戰略》，率先在國際層面推動“網絡空間法治”，強調和平時期和沖突中的現有國際法規則也適用于網絡空間。這一文件還提出：“美國將會打造和維持一個通過負責任行為規范來指導國家行為、維持伙伴關系并支持網絡空間國際法治的環境。”由此可見，美國對網絡空間負責任國家行為規范的倡導，是同“網絡空間國際法治”的整體目標和國際法在網絡空間的適用密切關聯起來的，這也對隨后國際上關于這一問題的討論產生了不可忽視的影響。

（二）第二階段：開始出現在共識性國際文件中

2010年以來，聯合國信息安全政府專家組（UN GGE）在推動網絡空間國際規則的發展方面發揮著日益突出的作用，同時也對于網絡空間負責任國家行為規范的發展產生了較大的影響。2013年6月24日，第三屆聯合國信息安全政府專家組（屆期為2012—2013年）達成了一份具有里程碑意義的共識性文件，該報告的正文中5次出現了“負責任國家行為規范、規則和原則”的表述，并在其第三部分以“有關負責任國家行為規范、規則和原則的建議”為題，提出了10項相關建議。不過，從具體內容來看，這些建議大多是針對國際法規則和原則如何適用于網絡空間，并未將負責任國家行為規范作為單獨的一類網絡空間行為規范。也就是說，在這一階段，各方已經接受了“負責任國家行為規范”這一概念，但對其具體內涵基本沒有形成共識。

（三）第三階段：開始在共識性國際文件中較為系統和獨立地得到闡述

屆期為2014—2015年的第四屆聯合國信息安全政府專家組，對國家在網絡空間的負責任行為規范進行了進一步探討，并取得了新的突破。在2015年7月該專家組達成的共識性報告中，除了在國際法如何適用于網絡空間問題上取得了一定進展外，對于負責任國家行為規范的闡述也邁出了一大步。該報告第三部分標題為“負責任國家行為規范、規則和原則”，其中第13段專門提出了11項“自愿、非約束性的負責任國家行為規范”，例如：各國應遵循聯合國宗旨，合作制定和采用各項措施，加強信通技術使用的穩定性與安全性，防止發生被公認有害于或可能威脅到國際和平與安全的信通技術行為等。

在上述共識性報告中，國際法適用于網絡空間的有關內容出現在第六部分（特別是第28段），負責任國家行為規范的有關內容則出現在第三部分（特別是第13段）。至此，負責任國家行為規范的發展開始進入一個新階段，即這類規范不再“依附”于國際法在網絡空間的適用等內容，而是已經被確立為網絡空間相對獨立、自成一類的規范。

（四）第四階段：在聯合國信息安全政府專家組之外的發展

第五屆聯合國信息安全政府工作組（屆期為2016—2017年）的談判在2017年6月無果而終，盡管直接原因是有關國家在國際法適用于網絡空間的有關問題（特別是自衛權的行使、國際人道法的適用以及反措施的采取等）上無法達成一致，但負責任國家行為規范（特別是美國試圖將“各國不應通過網絡手段竊取知識產權、商業機密和其他敏感商業信息用于獲取商業利益”確立為一項新的負責任國家行為規范）也是在各國之間引發了較大分歧的問題。

但是，這一挫折并未妨礙負責任國家行為規范在聯合國之外繼續得到重視和討論。由40多名知名網絡空間領袖人物在2017年2月成立的“全球網絡空間穩定委員會”，也積極推動和影響網絡空間的負責任國家行為規范。2017年11月，該委員會推出了一條名為“捍衛互聯網公共核心”的國際規則，即：在不影響自身權利和義務的情況下，國家和非國家主體不能從事或縱容故意并實質損害互聯網核心的通用性或整體性并因此破壞網絡空間穩定性的活動。這一規則被提出后，在國際上產生了不小的影響力。可以預計的是，在今后若干年內，負責任國家行為規范仍將是網絡空間各方爭奪、博弈的焦點領域和難以回避的“主戰場”之一。

負責任國家行為規范的性質、作用和局限性

（一）性質

負責任國家行為規范的性質，可以從以下兩個方面加以闡述。

一方面，負責任國家行為規范本質上屬于一種“國際軟法”。首先，在推動負責任國家行為規范方面影響最大的機構——聯合國信息安全政府專家組——只是聯合國大會第一委員會設立的一個專家機構，它沒有也不可能具有真正的“造法”功能；其次，目前為止在有關負責任國家行為規范最具權威性的兩個文件——聯合國信息安全政府專家組2013年和2015年的兩份報告——中，這類規范都被明確界定為“自愿、非約束性”的規范，不具有直接、明確的法律約束力；再次，2013年和2015年的兩份報告中，大量使用了“應該”而非“必須”來闡述國家的有關義務。

負責任國家行為規范之所以采用不具法律約束力的軟法形式，這與網絡空間國際規則的發展現狀有關。在網絡空間這個新領域，盡管國際社會對于國際法適用于網絡空間已經達成原則性的共識，但對于網絡空間國際規則應當如何發展仍存在諸多分歧。至少就短期而言，有約束力的全球性協議尚難以達成。負責任國家行為規范作為一種相對靈活、沒有“牙齒”（對違反行為的制裁）的規范，較易得到各國接受，從而有可能在較短時間內彌補現有網絡空間國際規則的某些空白。

另一方面，負責任國家行為規范有別于現有國際法在網絡空間的適用，并且是作為現有國際法適用于網絡空間的重要補充而被提出來的。

當前，美國等西方國家最早提出國際法在網絡空間的適用，并主要強調現有國際法在網絡空間的適用，反對“另起爐灶”為網絡空間制定新的規則。應當看到的是，現有國際法在網絡空間的適用的確具有某種必然性和合理性。但同樣不應忽視的是，在網絡空間治理的很多重要問題上，現有國際法的相關規定要么過于原則、模糊，要么沒有可以適用或參照的相關規定。

負責任國家行為規范與西方國家關于“發展國家在網絡空間的行為規范不需要重新創設習慣國際法，也不會使現有國際法規范過時”的立場并不存在不可調和的矛盾。另一方面，負責任國家行為規范又有別于現有國際法在網絡空間的適用，它是一系列專門針對網絡空間相關問題而提出的新規范，旨在起到填補現有規則空白的作用。因為網絡空間的很多行為都難以通過現有國際法加以有效規制，如果各國愿意接受這些“沒有牙齒”的規范并按照這些標準行事，這種規范很有可能會隨著時間的推移和各國實踐的增加而上升為有約束力的習慣國際法。

（二）作用和局限性

負責任國家行為規范在目前以及今后的較長時間內有著不可替代的合理性和必要性，可以對網絡空間國際規則的發展起到一定的積極作用。這主要表現在，它能夠作為美歐等西方國家和中俄等新興國家相關主張的折中，填補網絡空間國際規則的某些空白：作為一系列專門針對網絡空間相關問題而提出的新規范，它能夠在一定程度上彌補西方國家突出強調現有國際法適用于網絡空間的片面和偏頗之處，同時又比中俄等國關于為網絡空間制定有約束力的新規則的主張更容易得到廣泛接受（至少在短期內如此）。近年來，各種國際場合頻繁出現負責任國家行為規范的概念，也從一個方面表明了國際社會對其積極作用的認可。這就說明，除了西方國家的大力推動之外，負責任國家行為規范也的確有自身的某些合理性和可取之處，并且在可預見的將來，這類規范在網絡空間國際法的發展中仍然可以找到自己生存、繁殖的土壤。

不能不看到，負責任國家行為規范作為一個西方國家主導的概念，迄今為止的發展呈現出顯著的不平衡性，同時也有著難以克服的內在缺陷。

首先，負責任國家行為規范在內容上呈現出不平衡性。推動確立負責任國家行為規范作為西方國家在網絡空間國際法博弈中的主要策略之一，從一開始就是服務于維護西方國家在網絡空間的戰略優勢和主導地位。例如，在第四屆聯合國信息安全政府專家組2015年報告達成的11條負責任國家行為規范中，更多地體現了西方國家的相關主張。如強調各國不應違反國際法規定的義務，從事或故意支持蓄意破壞關鍵基礎設施的信通技術活動；各國應適當回應他國因其關鍵基礎設施受到惡意信通技術行為的攻擊而提出的援助請求；各國應采取合理步驟確保供應鏈的完整性，使終端用戶可以對信通技術產品的安全性有信心；各國不應進行或故意支持開展活動，危害另一國授權的應急小組的信息系統；等等。相反，很多國家關注的網絡恐怖主義、網絡監控等方面內容卻在現有負責任國家行為規范中幾乎沒有得到任何體現。

其次，負責任國家行為規范也有著難以克服的內在缺陷，這主要表現在：此類規范的寬泛性和約束力較弱、沒有違反后的制裁后果固然使其易于得到更多國家接受，這同時也意味著它們不可能得到強制執行，難以產生國際條約和習慣國際法規則那樣的“硬法”規則的規范作用。

總之，在當前網絡空間國際規則博弈中，負責任國家行為規范是網絡空間國際法發展的關鍵環節之一，短期而言，它發揮著獨特和難以替代的作用。但是，主要是在西方國家推動下發展起來的負責任國家行為規范，也逐漸暴露出各種不平衡性和局限性。對于這些不平衡性和局限性，國際社會不應予以低估。

對中國的啟示和應對建議

鑒于負責任國家行為規范將是今后一段時間內網絡空間國際規則博弈中的焦點問題之一，我國應當高度重視和正面回應。

第一，我國需加強對國際法上的“軟法”現象的研究，為科學應對負責任國家行為規范提供堅實的理論和實踐依據。目前，由于各國對現有國際法的適用以及通過條約或習慣制定新規則還存在較大的分歧，由相關國際組織、互聯網行業、非政府組織等倡導的非約束性“軟法”規則正在發揮不可忽視的作用，負責任國家行為規范就是一個突出的例證。我國政府和學界應當通過深入研究，探討軟法在國際法和國際關系中的形成背景和作用機理，對網絡空間軟法與外層空間、國際環境保護等領域國際軟法的形成、發展和演變加以比較研究，形成我國對國際軟法的總體認識和應對策略。

第二，我國應立足于“趨利避害”，盡力使我國的有關政策主張在負責任國家行為規范中得到充分體現，并防止西方國家推動下有關規范繼續走向不平衡。例如，針對美國政府積極推動將“各國不應通過網絡手段竊取知識產權、商業機密和其他敏感商業信息用于獲取商業利益”確立為一項新的負責任國家行為規范，我國可以考慮的策略之一是，要求將“各國不得通過大規模網絡監控和竊密來侵犯他國主權、威脅他國安全利益”也確立為一項新的負責任國家行為規范。盡管美國政府不會輕易接受這一點，但這至少將使美國在該問題上難以占據道義制高點。

第三，我國應警惕和防范西方國家在負責任國家行為規范問題上“掛羊頭賣狗肉”，試圖將以“軟法”形式確立的相關行為規范發展為事實上的“硬法”。一些西方國家已經在2016—2017年的新一屆聯合國信息安全政府專家組內提出了建立“國家行為規范監督執行機制”的建議，意圖使現有主要是在西方國家推動下確立的負責任行為規范成為有“牙齒”、有法律后果的“硬法”。這一目標一旦實現，它不僅完全繞過了中俄等國關于以條約形式在網絡安全領域達成新的國際規則的主張，從而極大地削弱了這些國家在網絡空間國際規則制定中的話語權，也完全背離了負責任國家行為規范的初衷。因此，我國應對西方國家的上述意圖加以警惕和反對。

第四，我國應引導國際社會對負責任國家行為規范的作用、局限性及其彌補渠道達成客觀、合理的認識，使這類規范在網絡空間國際法的適用和發展中不至于“喧賓奪主”。我國應當在聯合國等多邊和雙邊場合強調：負責任國家行為規范雖然對于國家間討論和解決網絡安全領域的關切有一定積極作用，但它作為一種自愿性的非約束性承諾，在監督、執行、法律后果等方面有著難以克服的缺陷，因而它在網絡空間國際法發展中的作用不應被過度夸大。

結語

作為網絡空間國際治理中的一個“新生事物”，負責任國家行為規范在過去幾年中日益受到關注，顯示了較為強大的生命力。與國際條約、國際習慣等國際法上有確定約束力的“硬法”規則不同，負責任國家行為規范這種“軟法”規則在形成和接受方式、影響力以及作用機制等方面都有著自身的特色。但不可否定的是，負責任國家行為規范在很大程度上能夠起到填補現有規則空白的作用，有利于提高國家行為的可預測性，也有利于促進網絡空間國際法治的發展。當然，負責任國家行為規范迄今為止的發展，也呈現出較為顯著的不平衡性和難以克服的內在缺陷，必須加以重視。

對中國來說，密切關注和積極影響負責任國家行為規范的發展，必將是中國參與網絡空間國際規則制定、提升網絡空間規則制定權和國際話語權的重要環節。畢竟，在未來可預見的相當一段時間內，以國際條約的方式發展網絡空間規則仍存在不小的障礙，相關國際習慣的形成也非常緩慢，負責任國家行為規范等“軟法”很可能將是網絡空間國際規則博弈的主要形式。因此，中國應當在堅持為網絡空間制定新規則等現有主張的同時，更加重視負責任國家行為規范在網絡空間國際法治中的地位和作用，更加善于在網絡空間國際博弈中靈活運用和有效引導這類規范，使之最大限度地服務于我國的利益和訴求。