憲法和法律委員會合憲性審查職責的展開

十三屆全國人大一次會議通過的《憲法修正案》第44條第2款規定，全國人大設立的專門委員會中的“法律委員會”修改為“憲法和法律委員會”（下稱“憲法法律委”）。在憲法法律委新增的各項工作職責中，“推進合憲性審查”具有關鍵意義。

憲法和法律委員會的憲法地位

第一，作為專門委員會，憲法法律委的地位和職權不可能平行乃至超越全國人大常委會。憲法法律委是協助全國人大及其常委會開展合憲性審查等工作的專門委員會，而非修憲者新創設的憲法監督機關，它要接受全國人大的領導，在全國人大閉會時接受常委會的領導。

第二，作為專門委員會，憲法法律委應當為全國人大及其常委會行使憲法監督職權提供專業的、日常的和制度化的支撐。憲法法律委不能直接對其他國家機關的行為合憲與否作出終局判斷，但可以在專業判斷的范圍內提出意見和建議，行使與其憲法地位相適應的程序性權力。

第三，憲法法律委受全國人大及其常委會的領導，但不應被視為純粹的內部機構，可以以特定形式對外開展憲法監督工作。憲法法律委應當審議或審查包括法律草案、法規和司法解釋等在內的規范性文件，并向相關機關提出意見或建議，相關機關出于對憲法法律委的尊重而主動防止立法行為違憲。

憲法和法律委員會的權力配置

合憲性審查工作具有一定的獨立性，同時與其他工作緊密結合，“嵌入”到規范性文件的制定、修改、解釋、評估、行政執行、司法適用以及實施情況的監督、廢止等各環節。

（一）統一審議法律草案中的合憲性審查

在法律制定過程中就確保法律草案最大程度上的合憲性，既是我國憲法體制的基本邏輯，也是我國合憲性審查制度的基本出發點。基于憲法法律委的憲法地位，其在統一審議法律草案（包括法律修正或修訂草案以及法律解釋草案）時，除保證草案的形式規范性、體系融貫性等之外，首先要保證草案的合憲性，即合乎憲法的文本、精神和體系。為此要為其配置相關職權。一是要求說明的權力。對憲法法律委提出的合憲性疑問，有關起草部門應當在規定期限內予以解釋和說明。二是發回的權力。憲法法律委認為存在合憲性疑問的，可以將草案發回起草部門。草案被發回后再次提交審議的，起草部門應對修改情況作說明。三是提出建議、議案和報告的權力。憲法法律委有權向大會或常委會提出草案中涉及的合憲性問題的建議、議案和報告。對于存在合憲性疑問的草案或條款，可以建議逐條審議、單獨表決。如果認為草案中存在同憲法相抵觸的情況，可以提出撤銷立法的議案。草案審議完成后，憲法法律委在向大會或常委會提交的報告中應當增加“草案的合憲性”的專門內容。

（二）備案審查中的合憲性審查

按照憲法和立法法、監督法，備案審查的標準是“與憲法和法律相抵觸”，即合憲性與合法性。按照規范位階理論，對法規類文件的備案審查首先涉及的是合法性問題，而非合憲性問題。因此，對法規類文件的審查重心在于合法性。如果認為其合法性存疑，則應使之符合法律；如果認為其不存在合法性問題，則徑行通過合法性審查；如果在開展合法性審查時，法律的合憲性受到質疑，則應暫停對法規類文件的合法性審查，轉入對法律的合憲性審查程序。這表明，備案審查程序可以引發對法律以及法規的合憲性審查。憲法法律委應當在在備案審查中發揮主導作用，明確其有權向規范性文件制定機關提出修改或撤銷、廢止的建議，有權要求制定機關就修改或撤銷、廢止情況在規定時間內作出說明。

（三）執法檢查等監督工作中的合憲性審查

執法檢查中的合憲性審查可分為兩種類型：一是單獨開展憲法實施情況的檢查，二是在檢查法律實施情況時一并檢查相關的憲法實施情況。無論是單獨檢查還是一并檢查，憲法法律委均要對檢查中出現的合憲性問題進行研究，向常委會提出報告。在一并檢查的情形下，執法檢查報告應當就法律實施中的合憲性問題作專門說明，提出修改法律、完善相關制度的意見和建議。

（四）選舉活動中的合憲性審查

按照《選舉法》第58條，主持選舉的機構要對“破壞選舉行為”進行調查處理，需要追究法律責任的則移送“有關機關”處理。其中，主持選舉的機構為本級人大常委會（間接選舉）或選舉委員會（直接選舉）。它們在調查處理涉嫌破壞選舉的行為時，對該行為是否損害憲法秩序、制度規范是否合乎憲法提請全國人大常委會進行審查，是保證選舉活動正當性的邏輯必然。在此過程中，憲法法律委應當有權對選舉涉及的合憲性疑問予以調查并向常委會提出報告、建議或議案。類似的，在任命和罷免行為中，憲法法律委亦應配合全國人大常委會發揮上述職能。

（五）憲法解釋中的合憲性審查

憲法解釋的過程實際上就是合憲性審查的過程。全國人大常委會要履行好“解釋憲法”的職責，一方面要有完備的解釋程序，另一方面要有專職工作機構。就此，憲法法律委應當有權向常委會提出解釋憲法的意見、建議或議案，成為憲法解釋的主要啟動機構，并審議憲法解釋草案。

在憲法解釋中，憲法法律委可能面臨四種涉及合憲性審查的情況。一是在統一審議法律草案、備案審查等工作中開展合憲性審查時，憲法法律委認為憲法規范存在解釋的必要，則應暫停合憲性審查而轉入憲法解釋程序，向常委會提出解釋憲法的建議或議案。二是常委會決定解釋憲法，此時常委會應委托憲法法律委起草憲法解釋草案。三是其他有權機關向常委會提出解釋憲法的要求或議案，憲法法律委應進行統一審議，并將審議結果報告常委會。四是社會主體向常委會提出解釋憲法的建議，憲法法律委應進行研究，決定是否向常委會提出解釋憲法的建議或議案，并將研究結論答復建議人。

憲法和法律委員會的內外部關系

（一）該委員會自身的內部關系

憲法法律委并非全新設立，而是由法律委員會“更名”而來的。在憲法法律委內部，如何處理合憲性審查與合法性審查的關系將成為一個關鍵問題。合憲性審查具有根本性和最終性，合法性審查必須服從合憲性審查。其一，兩種審查標準應有先后之分。審查下位法的標準首先應當是合法性，進而是合憲性。其二，除非認為法律確屬合憲，否則不能以合法性審查替代合憲性審查。當以合法性標準審查下位法時，如果認為法律和下位法存在抵觸憲法的可能，應一并對該二者是否合憲予以審查；如果認為下位法未抵觸法律，從節約審查成本的角度來說，可不連帶對法律進行合憲性審查，但如果下位法涉及憲法問題，或認為所依據的法律存在違憲的可能，亦應對法律和下位法的合憲性予以判斷。如果下位法沒有明確的法律依據，則應直接審查下位法的合憲性，并審查是否構成立法不作為。基于兩種審查的區別，應當將兩項工作交由委員會內部的不同機構承擔。

（二）該委員會與全國人大及其常委會的關系

對于該委員會與全國人大的關系，按照憲法的規定，憲法法律委由全國人大設立并受其領導，職責是“研究、審議和擬訂有關議案”。就合憲性審查工作而言，一是可考慮直接授予憲法法律委就有關合憲性疑問進行調查、研究和提出報告、處理建議的權力；二是可要求憲法法律委在每次大會上提出上一年度合憲性審查工作報告，大會予以審議并可作決議。

對于該委員會與全國人大常委會的關系，需要立足于常委會與大會的關系來認識。大會與常委會之間存在制度張力是必然的，客觀上也必要的。憲法法律委首先和根本上是全國人大的專門委員會，全國人大常委會對它的領導要服從大會的意志。憲法法律委在開展合憲性審查時，要以全國人大的立場和標準對常委會立法活動是否合憲進行日常的預防性監督。

（三）該委員會與全國人大常委會法制工作委員會（下稱“法工委”）的關系

憲法法律委與法工委在合憲性審查方面具有工作指向上的一致性。但合憲性審查工作主要應由憲法法律委承擔，法工委不應就合憲性疑問對外作出處理行為。法工委是從屬于常委會的行政機構，應當配合、協助憲法法律委開展法律草案審議、合憲性審查等工作。法工委應當發揮好協助功能，規范性文件的合憲性等專業判斷應當由憲法法律委作出，憲法法律委有權指導和協調法工委的相應工作。基于此，設在法工委的法規備案審查室應接受憲法法律委的直接領導。

（四）該委員會與法院的關系

按照《立法法》，全國人大常委會對法規類文件的審查啟動方式包括兩種：一是國務院、中央軍委、最高法院、最高檢察院和省級人大常委會書面提出審查要求，即要求審查；二是其他主體書面提出審查建議，即建議審查。但目前尚未出現要求審查的實踐。

作為經常性的法律適用機關，法院是最有能力提出合憲性審查要求的國家機關。從制度成長的角度來說，最高法院移送機制應當成為法院啟動合憲性審查的主要方式。第一，憲法法律委可以直接與最高法院建立合憲性審查的移送接收關系。第二，憲法法律委不宜直接接收其他法院的審查建議。審判權的行使要體現獨立性前提下的統一性，法院對規范性文件的合憲性問題應形成統一的結論。第三，對于法院或其他國家機關在規范適用時提出的合憲性咨詢，憲法法律委不宜受理。

（五）該委員會與其他國家機關和社會主體的關系

這一關系的核心問題在于，審查建議是應當直接受理，還是要設置過濾機制。一方面，在完善最高法院的移送審查機制之后，一部分合憲性疑問能夠獲得解決。另一方面，在完善預防性審查、備案審查的制度后，通過立法過程中的審議程序也可以消除相當一部分合憲性疑問。從更好發揮公民監督的角度來說，可考慮建立審查建議的登記制，除明顯不符合形式要求的外，審查建議均要送交憲法法律委進行審查并作出結論。同時，明確憲法法律委擁有直接調閱審查建議、啟動審查程序的權力。

憲法和法律委員會有效履職的法律制度建設

（一）組織性規范

要明確憲法法律委在全國人大體系內的特殊地位。它既是專門委員會中的一個，在合憲性審查方面又要協調其他專門委員會的工作。為此，全國人大組織法和立法法應當寫入憲法法律委“協調開展合憲性審查工作”的職責。

就自身組織建設來說，應進一步充實其人員數量和專業水平，組成人員均應有相當的憲法和法律方面的理論與實務經驗。專家顧問制度應有強制性，即設立專家咨詢委員會或顧問委員會，并可成立咨詢研究機構。

為提升工作效率，應當明確憲法法律委對法工委的指導協調權。法工委既是常委會的工作機構，同時也是憲法法律委開展合憲性審查工作時的工作機構，法工委的辦事機構同時也是憲法法律委的辦事機構。

（二）權力性規范

首先，授予憲法法律委在統一審議法律草案過程中的預防性合憲性審查權。一是修改《立法法》第19條和第32條，增加規定，憲法法律委審議法律案，認為存在合憲性疑問的，可以要求起草部門在規定期限內予以解釋和說明，或將法律案發回起草部門。二是修改《立法法》第20條和第33條，增加規定，憲法法律委對法律案進行統一審議，向大會主席團或常委會會議提出對法律案合憲性審查情況的報告。三是修改《全國人大組織法》第37條，增加一款規定，憲法法律委可以對加強合憲性審查問題進行調查研究，提出建議；可以向全國人大及其常委會提出有關合憲性審查方面的議案和報告。

其次，授予憲法法律委在法規類文件備案審查過程中的合憲性審查權。一是修改《立法法》第100條，明確合憲性審查工作主要由憲法法律委承擔，規定，憲法法律委認為行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例同憲法或法律相抵觸的，可以向制定機關提出書面審查意見、研究意見，或與有關的專門委員會召開聯合審查會議，要求制定機關到會說明情況，再向制定機關提出書面審查意見；憲法法律委認為上述規范性文件同憲法或法律相抵觸而制定機關不予修改的，應當向常委會會議提出予以撤銷的議案、建議。二是對《監督法》第32條、第33條有關司法解釋的備案審查規定亦相應修改。

再次，授予憲法法律委協助常委會對憲法實施進行監督檢查的權力。一是修改《監督法》，增加一條規定，全國人大常委會開展憲法實施情況的檢查；憲法法律委協助全國人大常委會開展檢查。二是修改《全國人大組織法》第37條，增加規定，憲法法律委審議全國人大主席團或全國人大常委會交付的質詢案，涉及憲法問題的，應當就受質詢機關行為的合憲性提出報告。三是修改《全國人大組織法》第38條，增加一款規定，全國人大或全國人大常委會可以要求憲法法律委針對憲法問題進行調查，并提出報告。

復次，在未來可能制定的“憲法解釋（程序）法”中，明確憲法法律委在憲法解釋案的提議、擬定、審議中的角色，規定，在審議憲法解釋案時，憲法法律委應當對其是否合乎憲法予以審查并向常委會提出報告。

（三）程序性規范

在一般規定方面，由全國人大常委會制定“合憲性審查工作程序規定”。該規定不能僅作為內部工作規范，而應由全國人大常委會以法律的形式通過，內容包括審查的提出、接收、反饋等具有外部效力的條款。

在特別規定方面，以憲法法律委協調開展合憲性審查工作為前提，對現有的合憲性審查程序進行梳理和整合。應當納入憲法法律委協調開展合憲性審查的前提，完善審查建議的接收和反饋程序、審查要求的接收和處理程序、備案審查的研究和處理程序，以及審查標準、審查范圍等制度。此外，還應當修改《立法法》，增加最高法院移送審查的條款。可以在《立法法》第99條增加一款，規定，法院在裁判中認為所依據的規范性文件抵觸憲法和法律的，最高法院應當將該規范性文件移送全國人大憲法法律委進行審查。

（四）責任性規范

第一，對被審查者來說，應當通過修改《立法法》和《監督法》，明確不接受審查或怠于按要求提出解釋、說明、報告的法律責任，明確違反憲法的責任承擔方式。如果構成立法違憲，則該立法應當修改、撤銷或廢止。如果構成行為違憲，則違憲主體應當受到相應處理，比如公開違憲事實、相關人員被免去公職等。違憲責任不同于一般的違法責任，現有的法律責任體系有待擴充。第二，對憲法法律委來說，其責任性規范至少包括三個層面。一是規定要求審查、建議審查的結果公開制度，凡是啟動了合憲性審查程序的，其過程、結論和理由均要向社會公開。二是在建議審查方面，無論采取何種處理方式，均應對建議人出具告知書，并明確該告知書是否具有拘束力。三是規定在每次全國人大會議上，由常委會或憲法法律委向大會作上一年度合憲性審查情況的報告并接受審議。