城鎮化中新市民多元化糾紛解決機制※

張銳智 張何鑫

（遼寧大學，遼寧 沈陽 100036）

城鎮化為市民提供了新的生活方式，農民離開土地進入城鎮生活，原本較為封閉的生活范圍被打破，由“熟人社會”轉變為“陌生人社會”，這些新市民在城鎮生活中發生糾紛，傳統農村“找熟人”“托關系”等解決糾紛的方式開始失效，他們急需獲得新的糾紛解決方式。為維護基層社會穩定、保障新市民的合法權益，為新市民在城鎮生活中發生的糾紛提供有效的解決途徑勢在必行。訴訟方式的局限性在新市民遭遇糾紛難以解決時被凸顯，這對多元化糾紛解決機制的完善提出了更為迫切的需求，因此，新形勢下要遵循糾紛解決方式多元化的訴求，健全完善多元化糾紛解決機制[1]。

一、城鎮化中新市民糾紛概述

新市民進入城鎮生活前，所涉及到的糾紛主要有兩類：一類是家庭內部的婚姻糾紛、財產繼承糾紛等，針對這些糾紛，絕大多數當事人秉承“家丑不可外揚”的觀念，不希望家庭糾紛暴露于村民面前，因此很少會采取訴訟的方式，而是選擇家庭內部協商的方式自行解決糾紛。另一類是村民之間因為采光權、相鄰權、民間借貸等原因引發的糾紛，這類糾紛也多采取傳統的糾紛解決方式：自行和解或者是找村主任、辦事公正且有威望老人（以下簡稱“村老”）等作為第三人進行調解的方式化解。總體上來看，這些糾紛較為簡單，村民采取自力救濟的方式符合我國農村社會的實際情況，在省時省力解決糾紛的同時能夠達到化解矛盾、修復鄰里關系的目的。成為進入城鎮生活后的新市民，工作、生活方式的變化導致發生的糾紛有了明顯變化，糾紛主體變得多元，糾紛關系變得復雜，前所未有的糾紛形式使得在農村時解決糾紛的方式已經無法應對。新市民剛剛進入城市生活，由于經濟、時間等條件的限制，訴訟方式并不是新市民的最優選擇，因此和解、調解、仲裁等多元化糾紛解決機制必須盡快完善，為新市民提供更多的選擇。

新市民進入城鎮后，家庭糾紛和鄰里糾紛仍會發生，面對這些糾紛，新市民仍然會選擇自力救濟的解決方式。但是，由于城鎮化涉及土地賠償款、就業、醫療、生活等方面的糾紛，更為復雜和多元，單純的新市民自力救濟無法化解矛盾。例如，新市民進入城鎮后的糾紛情況比較復雜，其中，由征地引發的新市民與政府之間的糾紛、在就業過程中出現的工傷糾紛和欠薪糾紛、在生活的社區與物業公司等組織發生的糾紛日益增多，這些糾紛都涉及到新市民的切身利益，甚至關系到他們在城鎮中的生存問題，所以，必須在合法合理的前提下，側重保護新市民權益，讓他們在城鎮中的生活得到法律保護。城鎮化后進入城鎮生活的新市民所涉糾紛具有三個特點：一是新市民糾紛主體多元化。新市民進入城鎮生活后，糾紛關系的主體較比農村糾紛關系主體更為復雜，除新市民外，政府、企業、基層群眾組織都可能成為新市民糾紛關系的主體，同時，新市民作為糾紛一方當事人時，與另一方當事人，無論是政府還是企業，甚至是基層群眾社會組織相比，總是處于弱勢地位。因此，在糾紛發生后，新市民的合法權益經常被忽視，即使提起行政訴訟或民事訴訟也難免處于不利地位。二是引發新市民糾紛的原因復雜化。新市民在城鎮中發生的糾紛已經不再是在農村時候的家庭糾紛或鄰里糾紛，引發糾紛的原因更為復雜，例如，在土地被征收的過程中因為征收補償或安置問題與政府之間發生的糾紛則是由土地引發的糾紛，而在城鎮中由于就業引發新市民工資被拖欠或者工傷等糾紛更為復雜，如此復雜的糾紛是新市民之前沒有遭遇過的，因此他們在選擇解決糾紛方式的時候也出現困惑。三是新市民自身法律意識薄弱。新市民自身訴訟能力的局限性，導致在糾紛發生后，在自力救濟失效的情況下不知道采取何種方式才能真正保障自己的權益。很多新市民想選擇訴訟方式解決糾紛，而訴訟時間成本和金錢成本過高，很多新市民望而卻步。而非訴方式長期以來的缺乏公信力和權威性，讓新市民也不愿選擇。這時，很多新市民更愿意相信群體的力量，“不少群眾在法不責眾心里的驅使下，抱著大鬧大解決、小鬧小解決的心態，聚眾鬧事、上訪、妨礙執行公務，損害公共財物，阻塞道路交通，甚至發展成為影響社會治安穩定的突出問題，使本來能在法律程序中得到解決的矛盾演化成群體性突發事件。”[2]因此，在充分保障新市民權益得到合法保障的同時，降低訴訟成本，完善和解、調解、仲裁等非訴機制具有現實意義。

二、健全新市民多元化糾紛解決機制的意義

解決糾紛的根本目的在于保障公民的合法權益。訴訟及各類非訴機制是化解糾紛的統一有機體，訴訟機制與非訴機制內部存在密切的聯系。目前，訴訟機制仍承擔解決糾紛的絕大部分任務，這一方面對司法資源造成嚴重的消耗甚至是浪費，另一方面導致非訴機制被閑置。新市民糾紛是城鎮化后出現的問題之一，切實運用多元化的糾紛解決方式不僅緩解司法壓力，更能在實踐中完善糾紛多元化解決機制。新市民多元化糾紛解決機制建立在城鎮化背景下，它是指糾紛當事人一方或者雙方為新市民，選擇采取訴訟或調解、仲裁等非訴形式解決糾紛的方式。在城鎮化發展背景下，糾紛多元化解機制在克服自身缺陷的同時，在真正意義上為新市民化解糾紛發揮了不可忽視的作用。

（一）保障新市民合法權益

無論是訴訟方式還是非訴方式，解決新市民糾紛的根本目的都是保障新市民的合法權益，讓他們在城鎮中的工作、生活真正受到法律的保護。因此，健全多元化糾紛解決機制對保障新市民合法權益具有重要的意義。城鎮化發展的重要過程是通過征收農村土地，使農村人口轉移到城鎮生活，從根本上實現人的城鎮化。而在此過程中，新市民不僅是單純的身份轉變，更涉及其自身經濟權益，在土地征收的過程中，新市民應該根據法律規定獲得經濟補償，但很多地區城鎮化過程中都存在土地補償款不到位，補償比例較低等情況，由于土地征收引發的糾紛嚴重侵犯新市民的經濟權益。新市民進入城鎮后，其生存權、發展權等都面臨著嚴峻考驗，他們失去土地后失去了原本的生活來源，必須重新尋找能夠為其提供衣食住行基本生活需要的經濟支撐，因此，他們在城鎮中首先解決的就是工作問題。現實中，新市民就業權沒有得到充分保障，他們在城鎮就業過程中遭受不平等待遇，被拖欠工資、企業以各種理由不給新市民繳納工傷保險等行為都嚴重侵犯了新市民的就業權。針對這些糾紛，新市民自力救濟根本沒辦法保障其合法權益。針對土地征收引發的糾紛，新市民選擇行政訴訟的方式不僅要投入大量的人力和財力，很多時候新市民也對司法機關存在嚴重的不信任，因此，多數因征地引發的糾紛最終演變為上訪事件。而涉及就業權方面的問題，新市民面對企業處于嚴重的弱勢地位，要么選擇忍氣吞聲，要么采取極端方式解決問題。多元化糾紛解決機制正是為了充分保障新市民的各項權益，在提高訴訟效力及公信力的同時，給新市民更多的選擇途徑。例如，在征地糾紛中，完善政府相關職能，采取行政調解等形式為新市民解決問題。涉及新市民就業過程中的問題時，為新市民提供可選擇的和解、調解、仲裁等多元化糾紛解決方式，多元化糾紛解決機制從心理上符合新市民對糾紛的處理態度和現實需求。所以，在維持公平正義的前提下，多元化糾紛解決機制可以給新市民提供更多解決糾紛的方式，從而維護新市民的合法權益。

（二）緩解訴訟機制難題

采取訴訟方式解決糾紛是改革開放以后人們對自身權利維護的一種普遍追求。但是，通過訴訟解決民事糾紛也存在諸多問題：訴訟解決糾紛周期長、司法資源有限、形式正義與實質正義難以同時實現。采取多元化糾紛解決機制成為我國化解各種社會矛盾、維護社會穩定的一個重要司法政策。新市民在城鎮生活中發生的糾紛涉及利益需求多元化，這就必須有能夠與之匹配的多元化糾紛解決機制。多元化糾紛解決機制不僅緩解了訴訟機制壓力，而且為新市民解決糾紛提供多樣化方式。同時，完善多元化糾紛解決機制，有助于加強與各種糾紛解決程序的銜接。例如，在新市民就業過程中發生的糾紛，如果在企業內設置勞動調解部門，可以在糾紛發生之時及時了解糾紛的情況，并充分對糾紛進行調解，可以很大程度上防止矛盾的激化。再如，新市民在城鎮社區中與物業公司等社會組織發生糾紛時，社區內設立糾紛調解室，能夠很好的幫助新市民解決糾紛，充分了解新市民的訴求，并對其合理訴求進行有效回應，既可以免除糾紛的深化，也可以保障新市民的合法權益。新市民在城鎮中發生的糾紛可能涉及面較廣，如果都集中到訴訟機制中，會造成訴訟機制承擔過重的糾紛解決壓力，從而造成訴訟效率的低下，無法讓糾紛雙方當事人獲得滿意的結果。甚至當前很多民眾對法院調解的信賴度仍然超過人民調解、行政調解，對民間調解方式存在質疑甚至不認同，致使糾紛解決方式多元化得不到實質性突破。因此，完善糾紛多元化解決機制為新市民提供廣泛可信賴的糾紛解決方式，在涉及其就業糾紛、社區糾紛等方面通過和解、調解、仲裁等程序解決糾紛，不僅可以減少這些糾紛提交到法院造成司法資源不必要的浪費，分流矛盾，減輕司法壓力，更有助于及時解決新市民矛盾，保障新市民的訴求得到及時回應和解決。

三、完善新市民多元化糾紛解決機制的對策

針對現階段新市民在城鎮化中遇到的各種糾紛，在完善訴訟機制的同時，應該在健全糾紛多元化解決機制上下功夫，真正使新市民糾紛能夠得到高效率、人性化的解決，從而切實保障新市民的合法權益。城鎮新市民糾紛不斷反映出社會訴求多元化、糾紛主體復雜化等特點，必須樹立以人為本理念，完善糾紛多元化解決機制，有效的維護社會秩序。

（一）實現多元化糾紛解決方式互動與銜接

訴訟方式解決糾紛的優勢在于可以為其他糾紛化解機制兜底，并且保障權利的實現具有國家的強制性和嚴格的程序性特點，因此具有較高的權威性和公信力。但也存在時間與金錢成本高，程序復雜煩瑣等不足之處。這些不足對于新市民來說無疑是造成他們厭訴的主要原因。而非訴方式盡管在公信力和權威性方面還有待提高，但是，這些非訴糾紛解決機制卻為新市民提供了多元化的選擇，并且在其選擇訴訟前，這些方式都可以作為其解決糾紛的有效途徑。同時，實現糾紛多元化解決方式之間的充分對接，更能在實踐中充分解決矛盾。

在糾紛發生之后化解糾紛都是事后解決，如果能在糾紛還沒發生時就對糾紛進行預防，起到未雨綢繆的作用，更能為社會穩定提供支持，因此，應健全糾紛預防機制，在容易產生糾紛的時候加以關注，例如，新市民在城鎮生活中容易與物業公司產生糾紛，則應該在社區居民委員會設置意見反饋信箱或者構建社區服務網絡平臺，讓新市民在社區中遇到任何問題可以及時反映，而且社區居民委員會在第一時間了解新市民的訴求，作為第三方為發生糾紛進行調解工作做好準備。

糾紛一旦發生，新市民可以在和解、調解、仲裁等糾紛解決方式上自由選擇。其中，和解不需要借助當事人之外的力量來化解糾紛，直接由當事人按照自己的意愿合意解決問題，如果一旦雙方當事人無法實現退讓從而導致和解無望時，及時請第三方進入，變和解為調解，從而促成糾紛的解決，反之，如在調解過程中，糾紛雙方有自行和解的意圖，第三方也應及時退出，達成當事人合意最終實現糾紛解決。同樣，在和解與仲裁、調解與仲裁之間也應該進行如此互動及銜接，增強各類糾紛化解方式的可操作性、時效性。在非訴糾紛化解機制多元化的同時，還應該加強訴訟機制與非訴機制在程序上的對接，例如，在訴訟過程中如果當事人愿意接受調解，也應及時遵循當事人的意愿，以調解方式結案。這不僅是對司法資源的節約更是對當事人意愿的尊重，從而高效便民的解決新市民相關糾紛。同時，建立信息交流制度，通過各糾紛化解機制之間建立有效的信息交流，使糾紛信息充分共享，還可以在可控范圍內促進糾紛高效解決。

（二）提高基層組織化解糾紛能力

新市民進入城鎮生活后，城市居民委員會作為基層組織發揮作用，新市民糾紛需要借助城市基層組織幫助化解。

1.要提高基層組織化解糾紛的能力。必須加強基層組織調解工作人員的自身綜合素質，加大對人民調解工作的經費支持和定期培訓。由于新市民糾紛所涉范圍較廣，參與到糾紛解決中的基層組織也較多，可鼓勵具有相關知識的律師、法學家、退休法官、高校法學院學生等加入調解組織。例如，新市民就業的企業單位、新市民居住的社區居民委員會、新市民居住社區的物業公司等基層組織都有可能成為化解新市民所涉矛盾的重要力量。因此，為保障新市民糾紛多元化解決機制有效發揮其作用，必須提高這些基層組織中解決糾紛人員的能力。例如，在社區中，新市民所涉糾紛一般關系比較簡單，且其中的糾紛標的額較小，如能在基層組織的調解下圓滿解決，既省去新市民訴訟的成本，又保障了新市民的權益，是新市民最優的選擇。在企事業單位內部建立調解組織，完善勞動爭議等調解組織的建設，并發揮工會在維護職工權利方面的作用，讓新市民獲得工會的幫助，采取積極的方式與企業解決糾紛。

2.加強人民調解組織的公信力。人民調解一般是指由人民調解委員會這一中立機構的介入并邀請有權威的第三方協助處理糾紛的一種方式。這種機制具有比上述基層組織調解方式更高的公信力。但沒有訴訟機制公信力的普遍認可度。因此，要真正實現人民調解組織化解糾紛的功能，必須加強其公信力，讓新市民從內心確信人民調解能夠真正的維護他們的權益。在創新調解方式上，可以針對具體情況，采取有特色的調解方式，例如，調解后達成的結果，如果不涉及個人隱私，并經過糾紛雙方同意，可公布于網上，一方面可以使得處理結果的公正獲得廣泛認可，另一方面可以接受社會輿論的監督，督促義務人履行義務，這對于糾紛化解也有重要的意義。為進一步增強人民調解的公信力，可以在調解人員中增加專業人員，例如，在涉及征地糾紛中，可以邀請政府官員對具體征收補償方案進行說明，并聘請專業評估機構對土地進行估價等。這既有助于化解新市民與政府之間因征地而產生的矛盾，更有助于確保調解的中立性增加調解公信力。

（三）提高新市民的法律意識

無論是訴訟機制還是非訴機制都是為解決糾紛而設立的，如果糾紛發生后，各種機制被糾紛當事人束之高閣，采取自認為有效的方式來化解糾紛，那么糾紛化解的法治體系將遭受嚴重的破壞。實踐中，新市民由于傳統厭訴觀念的影響，他們對訴訟及非訴糾紛解決機制都充滿了不信任，一旦遇到糾紛發生，部分人認為自己剛剛進入城鎮，怕惹事生非，于是選擇忍氣吞聲，另一部分新市民則為實現自己的合法權益，采取了非法手段，例如在勞動爭議糾紛中，由于企業拖欠新市民工資，進行訴訟成本過高，而非訴方式新市民又不信任，故經常采取恐嚇、威脅用人單位老板，或者依靠損傷個人身體來引起關注從而使得糾紛得到解決。因此，應針對新市民群體遇到的糾紛加強法治宣傳，鼓勵新市民采取法律手段維權。可以在社區為新市民提供法律知識手冊，舉行小規模座談會，邀請律師或高校教授為新市民講授法律知識，提升新市民法律意識，培養新市民現代公民意識，讓新市民運用法律手段處理權利義務關系，在土地糾紛中理性與政府進行洽談，解決征地糾紛；在與單位發生勞動爭議糾紛時合法選擇調解、仲裁等方式化解矛盾；在社區糾紛中更要作為小區業主，樹立自我管理理念，運用多元化的糾紛解決機制化解矛盾，從而全方位提升新市民的法律意識。我國城鎮化取得了重要成就，大量新市民進入城鎮生活，不僅為城鎮社會經濟發展提供助力，更應在城鎮生活中享受到與市民同等的權利。新市民在城鎮生活中發生糾紛時必須為其提供多元化的糾紛解決機制，在注重發揮訴訟機制作用的同時，更應主動調動政府機構、民間組織和新市民自身的力量，充分利用各種解決爭端機制及時化解各類矛盾糾紛，切實保障新市民權利，使我國城鎮化建設后期進程更加有序推進。