中國在中東的領事保護：理念、實踐與機制創新

文/張丹丹 孫德剛

黨的十八大以來，隨著“走出去”戰略和“一帶一路”倡議的推進，中資企業在中東地區的直接投資和工程承包額呈高速增長勢頭，國有企業以及大型民營企業外派人員的數量和規模大幅增加，迪拜的“龍城”“輕工城”“中國建材批發中心”、科威特龍城等都是華商集中的地區。中國公民在中東的領事事件也隨中東局勢的復雜化而呈增長之勢，尤其是近年來中東國內體系和地區格局處于轉型期，給中國在該地區的領事保護帶來了新挑戰。中國公民在中東遭遇的安全事件包括政局動蕩、恐怖襲擊、政權更迭、綁架、搶劫、公共安全事件等。

中國在中東成功的領事保護案例表明，中國外交從理念到實踐都將海外公民的安全作為重要的戰略議題，是“外交為民”理念的重要體現。領事保護是一項系統工程，需要中央、地方、駐外使領館、企業、個人等各行為主體的配合與協調；需要因地制宜，制定預案，在對象國出現重大危機時根據不同形勢選擇不同的領事保護方式。

中國在中東領事保護的理念與實踐

第一，領事保護對內統籌不斷完善。自改革開放到2003年中國政府提出“以人為本”的理念，中國的領事保護工作全面開展。海外公民安全引起了黨和國家領導人的高度重視。中央對海外公民安全的重視集中體現在親自抓撤僑工作上，從被動應對到主動謀劃，從邊實踐邊檢驗到建立一套撤僑工作機制，逐漸形成一套切實可行的固定模式。該階段中東地區的中國公民頻遭安全威脅，中國在全球20次較大規模的撤僑行動中，有7次發生在中東，僅2011年利比亞爆發內戰后中資企業直接經濟損失就高達200億美元。

在海灣戰爭和伊拉克戰爭期間，國務院專門成立了由外交部、公安部、交通運輸部等多部委組成的協調小組，并建立了應急、協調機制，為此后“中國公民和機構安全問題聯席會議制度”的形成奠定了基礎。2004年，國務院召開專門會議，研究海外公民和海外利益的安全問題，規定所有駐外機構和人員要從外交全局角度出發，切身領會我國境外人員和境外機構所處的環境，做好安全保護工作，并首次建立了“國務院聯席會議機制”。同年，負責統一協調海外重大安全事件的“境外中國公民和機構安全保護工作部際聯席會議”成立，該部際聯席會議由外交部牽頭，國務院有關部委和軍方共20多個成員單位參加。2004年7月，外交部成立了涉外安全事務司；國務院召開會議，研究部署加強我國境外人員和機構的安全保護工作。這是中國高層首次集體討論海外公民安全問題。領事保護已成為中國外交工作的重要組成部分，直接影響到國家形象、黨的執政能力和海外利益保護的效果。2005年外交部開始對重點地區和重點事態提前發出提醒，并通過新聞媒體對外發布。

第二，領事保護制度日益健全。改革開放后，中國突破意識形態束縛，實現了中國中東外交從意識形態導向型到國家利益導向型的重大轉型。1978年初，國務院華僑事務辦公室重啟，與外交部一起處理海外華人華僑事務；1979年7月，中國正式加入《維也納領事關系公約》，為中國發展對外領事關系、開展領事保護奠定了法律基礎，中國的領事保護制度開始與國際接軌；1980年9月，《中華人民共和國國籍法》通過并生效，聲明我國領事保護的對象是具有中國國籍的公民，為保護所有海外中國公民提供了法律基礎。1983年，在總結30多年中國領事工作實踐基礎上，外交部制定了中國第一部《中華人民共和國領事條例》（試行），后于1990年通過《中華人民共和國領事特權與豁免條例》，作為指示性文件發給各駐外使領館貫徹執行。

21世紀以來，中國公民到海外旅游、經商、留學及執行公務的人數急劇上升，在海外的人身、財產及各種合法權益受損的情況也時有發生，倒逼中國的領事保護制度改革。2000年，中國外交部首次發布了《中國境外領事保護和服務指南》，明確了領事保護、提供領事協助與領事服務的范圍；2003年，外交部又對該指南進行修訂，進一步強調了使領館對海外中國公民的保護和服務功能，并使這項工作逐步規范化、制度化。外交部網站開設了“領事保護”“領事新聞”“領事認證”“僑務工作”“公民出國注意事項”“特別提醒”等內容，并實時更新。

第三，撤僑能力逐步增強。撤僑是中國在中東領事保護的最重要內容，是中國在中東領事保護中實施的最重要的危機管理。21世紀以來，中國在中東經歷了2003年利比亞撤僑、2006年黎巴嫩撤僑、2011年埃及和利比亞撤僑、2014年利比亞、敘利亞和伊拉克撤僑、2015年也門撤僑等事件，中東撤僑已從偶發事態變成常態化領保事務，中國的領事保護工作發生了深刻變化。中國外交開始將更多資源投向領事保護領域，為中東地區的中國公民保駕護航。經過數十年次撤僑行動和領事保護危機管理，中國建構了從風險防范、應急準備、善后處置到后勤保障的領事保護鏈，形成了以外交部為中心、相關部門密切配合的“大領事保護”格局，建立了中央、地方、駐外使領館、企業和公民個人“五位一體”的境外安全保護工作應急聯動機制。

第四，領事保護方式更加多元。在領事保護行動中，中國政府靈活務實，既會派國內民航飛機、客輪等前往撤僑，也會租用他國交通工具，或請求他國協助本國僑民撤離，領事保護方式多樣。改革開放初期到20世紀末屬于撤僑工作的探索階段。該階段的撤僑機制尚未成型，沒有常態化的工作機制以應對突發事件，而是以臨時成立的應急小組來處理撤僑事宜。中國參與撤僑的部門也相對單一，撤僑行動主要由外交部指揮，以駐地和周邊的使領館為主開展工作，雖也會涉及其他部門的協作，但各部委尚未建立多元領事保護方式。2015年也門撤僑行動中，也門上空被封鎖，國際機場受損，飛機無法起降。結合也門地理位置和撤僑經驗，中國選擇海路方式——首先讓分散的僑民乘坐大巴車在薩那市和亞丁市集結，再集體轉移至荷臺達港和亞丁灣港；之后通過海路，撤離人員分批搭乘中國海軍“臨沂”艦、“濰坊”艦和“微山湖”艦撤離至吉布提。這是中國首次以軍艦為主要交通工具從中東地區撤離中國僑民。

第五，領事保護的通訊手段日漸智能。1986年也門撤僑行動中，受通訊條件所限，當時中國國內與駐外使領館之間需通過電報聯系，給撤離行動帶來極大不便；1994年也門撤僑，因通訊設施被毀、通訊受阻，影響了撤僑工作。2011年，在利比亞撤僑過程中，“微博”廣泛使用。通過網友提供的信息，中國救出了的黎波里的80名中國電信公司的員工；領事保護中心根據“微博”提供的線索，成功營救出利比亞米蘇拉塔800多名中國公民和該國其他地區的48名公民。2014年9月，外交部全球領事保護與服務應急呼叫中心成立，24小時接聽來自全球華人的求助電話。隨著微博、微信等新媒體的廣泛運用，21世紀以來的撤僑行動在內外聯絡方面更加方便，在事態嚴重前或剛開始就迅速聯絡僑民，實施預案。2018年9月，外交部推出的“外交部12308”手機應用客戶端上線。由中國領事服務網、“領事直通車”微信公眾號、“領事之聲”微博和“外交部12308”手機應用客戶端組成的領事服務新媒體，成為海外中國公民第一時間獲得外交部和駐外使領館領事保護與協助的重要渠道。

第六，領事保護綜合施策效果明顯。近年來，在維護中國在中東的發展利益方面，中國越來越注重依靠國際法、外交、公安和國防等“組合拳”實施領事保護。中國強調“硬實力的軟運用”，以官方帶民間，以軍事促民事，包括參與聯合國在中東地區的維和行動，向紅海和亞丁灣派出護航編隊，建立吉布提后勤補給基地，派出私人安保公司等。中國向中東地區派遣維和部隊可以有效地維護對象國的安全與穩定，減少對象國發生危害國際僑民利益的事件幾率。如2011年利比亞撤僑中，海軍“徐州艦”從曼德海峽趕往地中海，為撤僑的船舶實施護航；2015年的也門撤僑行動中，正在亞丁灣執行護航任務的“臨沂”艦、“濰坊”艦、“微山湖”艦分兩批將500多名中國公民和其他國家的200多僑民撤往吉布提港。中國在吉布提建立的后勤保障基地也為我國在中東領事保護提供了堅強后盾，該后勤補給基地為中國外交部實施的三次也門撤僑行動提供了便利和重要保障。

中國在中東領事保護機制化建設

中國在中東的領事保護主要發揮政府的主導優勢，促進內外統籌、政企聯動、上下配合。

第一，常態化機制。領事保護重在常態化機制建設，防止和減少領事案件的發生，是領事保護的基礎。預防機制的核心在于做好基礎性風險防范工作，引導中國公民和企業規避中東政治風險，加強公民自身安全防范意識，積極主動地推進領事保護工作。該機制主要內容包括以下兩個方面：

1.加強中東領事安全的日常教育和普及。為普及領事保護常識，中國外交部先后編寫了《中國領事保護和協助指南》《海外中國公民文明指南》《中國企業海外政治風險防范指南》等大眾讀本。中國駐中東國家的使領館會根據當地的形勢變化舉辦各類安全講座和培訓班，為當地中國公民和企業進行領保知識的普及和宣傳活動，以增強中國公民的領保意識。如駐伊斯坦布爾總領館舉辦土耳其新商法講座，使中資企業做到合法經營，避免不必要的損失；埃及使館舉辦《伊斯蘭教與外事交往活動中應該注意的幾個問題》知識講座，舉行樹立海外中國公民文明形象和領事保護知識的宣講活動；沙特使館舉辦急救知識培訓班、巴林使館舉行安全教育和消防演練等。中國駐外使領館廣泛利用新媒體，不斷完善領事保護預防機制的建設。不少駐中東國家的使館通過公共賬號第一時間更新權威資訊，加強使館與中國公民和企業的溝通與聯系，如阿聯酋、埃及和以色列使館都開通了微信公眾號，土耳其使館開通“臉譜”公共賬號等。

2.開展中東地區風險評估與預警。2006年，外交部會同各有關方面起草了首部《海外安全狀況分級評估報告》，建立了國家層面的海外安全風險評估與預警機制。此后，外交部每年發布的《中國海外安全風險評估報告》成為權威的風險評估報告。2012年1月，商務部組織編寫了《境外中資企業機構和人員安全管理指南》，是中國首個針對“走出去”企業境外安全風險管理工作的指導性文件，具有較強的操作性。

第二，危機管理機制。危機管理機制是領事保護機制的關鍵。具體而言，領事保護危機管理機制包括應急預案建設、決策指揮與協調聯動、輿情發布。2005年8月，國務院發布了《國家涉外突發事件應急預案》。與此同時，中國領事保護的應急預案建設也不斷完善，外交部領事司領事保護處正式成立；2007年6月28日，領事保護處升格為領事保護中心，這是中國政府為維護海外中國公民和企業的安全利益而采取的一項重大舉措。2007年外交部發布的《中國領事保護與協助指南》、2009年外交部增訂的《中國領事保護與協助指南》插圖版、2010年外交部發布的《中國企業海外安全風險防范指南》以及同年8月中國加入《制止核恐怖主義行為國際公約》，都使中國領事保護的危機管理機制日趨成熟。2011年，商務部合作司委托承包商會編制了第一版《境外中資企業機構和人員安全管理指南》；2014年9月，外交部啟動了領事保護應急中心，并加強網絡領事服務建設，為境外的中國公民、企業提供國外的安全信息服務；2016年3月，王毅外長在“兩會”上指出，領保工作永遠在路上；2018年3月，新版《境外中資企業機構和人員安全管理指南》正式公布，為保護我國海外利益提供有效支撐。

在中國在中東地區的領事保護應急預案體系中，企事業單位應急預案是其主要組成部分。近年來，中國各類企事業單位在國務院有關部門指導下，基本都制定了相關的應急預案。截至2010年年底，中央企業應急預案編制率達到100%。從企業對利比亞局勢突變的應急管理工作來看，部分企業較好地履行了商務部、外交部等部門聯合發文中的規定。

決策指揮和協調聯動是應急管理工作的重中之重。2015年3月，沙特領導的聯軍對胡塞武裝發動空襲，也門安全形勢急劇惡化。駐也門使館第一時間啟動應急機制，全員臨時安全轉移。根據中國政府統一部署，在部際聯席會議的指示下，中國在亞丁灣、索馬里海域執行護航任務的海軍艦艇編隊暫停護航任務，趕赴也門，撤回中國和其他國家公民近900人。

第三，善后處理機制。對于一個完整的領事保護機制而言，善后處理屬于必不可少的環節，也是容易被忽視的環節。領事保護常涉及生命傷害和財產損失。領事保護工作須遵循“以人為本”的基本原則，注重受影響群眾的補償、賠償和心理疏導，以穩定社會情緒，防止惡性事件的連鎖反應。2013年2月26日，埃及盧克索市不幸發生一起熱氣球墜毀事故，造成19人遇難，其中包括9名中國香港游客。事故發生后，中國政府立即做出妥善處理的批示，外交部、駐埃及使館、駐香港公署以及香港特區政府立即啟動應急處置機制。中國中央政府和香港特區政府緊急派出工作組趕赴埃及，配合駐埃及使館開展工作。工作組到達埃及后，埃及外交部、旅游部、衛生部和司法部等有關部門協助中方盡快進行遇難遺體辨認、運回等善后工作，并抓緊調查事故原因。

結論

改革開放以來，中國的領事保護經歷了起步、探索和全面完善的過程，中國政府不斷建立健全領事保護機制，加強對海外中國公民的保護力度。多年來，中國在中東地區的領事保護方面付出了巨大努力，數次反應迅速、“零傷亡”的大規模撤僑行動彰顯著黨和國家領導人對領事保護的高度重視和中國領事保護機制的日趨成熟，也體現出中國在危機管理中“集中力量辦大事、辦急事”的優勢。同時，中國在中東地區領事保護中出現的新情況與新問題，也倒逼中國領事保護機制不斷走向成熟。

展望未來，中國仍需持續打造由“法律支撐、機制建設、風險評估、安全預警、預防宣傳和應急處置”六大支柱構成的海外中國平安體系；加快推進領事保護立法進程，爭取《中華人民共和國領事保護與協助工作條例》早日正式出臺，合理界定政府、公民權責界限；繼續強化中央、地方、駐外使領館、企業和公民“五位一體”的領事保護工作體系；繼續密切跟蹤海外安全動態，完善風險評估和預警發布機制，及時發布海外安全提醒；以技術創新為驅動，推動“互聯網+領事服務”，完善領事服務體系；提高外交人員隊伍的綜合素質以及海外公民法律意識、防范意識等。中國公民沿著“一帶一路”走進中東，與中東各國人民近距離接觸，成為人類命運共同體的實踐者和建設者。確保中東華人華僑的安全，不僅能維護中國公民的切身利益，也是“外交為民”、爭取港澳臺同胞和海外僑胞民心、構建人類命運共同體的重要舉措。中國的領事保護工作將在實踐中不斷實現制度創新，為中東華人華僑和企業保駕護航，也為其他域外國家在中東探索領事保護機制提供具有參考價值的“中國方案”。