瓊中PPP模式：創新政策性金融支持貧困地區污水處理

文｜莫壯才

省政府2017年在瓊中黎族苗族自治縣（下稱瓊中）召開了全省農村生活污水處理現場會，推介瓊中富美鄉村水環境治理PPP模式，即備受社會各界關注和認可的省農業發展銀行創新政策性貸款支持推進的“瓊中模式”。

瓊中在海南建省辦經濟特區時與白沙黎族自治縣合稱作“一窮（瓊）二白”，因這兩個縣在全省財政收入排名分別是倒數第一、第二。而今，瓊中作為海南三江之源，生態資源豐富，空氣質量好，被列入全國全域旅游試點縣。

然而，實施全域旅游首先不能回避的問題就是農村生活污水處理。因此，瓊中縣委、縣政府實施了富美鄉村水環境治理工程。工程項目包括全縣14個鄉鎮（場）污水處理廠網、6個供水廠網以及全縣轄內544個自然村，實現供水、污水處理“兩水合一”，對全縣所有村鎮、全縣建檔立卡貧困人口6214戶25110人“兩個全覆蓋”。

這是一個大膽又必須盡快上馬的民生工程。根據概算，這個工程項目需要投資13億元，這對瓊中而言是一個巨大的數字。為解決項目建設資金問題，瓊中先是引入了PPP模式，接著又通過項目對外招商。工程項目以上市公司興源環境科技股份有限公司控股的上海三乘三備環境工程有限公司與縣水務公司按9：1占比組建項目公司，作為業主進行投融資建設運營。項目分三期建設，建設資金除公司自有自籌外，還缺口資金9億元，由省農發行主動跟進貸款融資解決。

在省農發行貸款融資主導下，工程項目按下列機制推進：一是企業主導。實行“公益性項目，政府購買服務、企業化運營”，這是PPP模式的主要特色。由政府出資引導、授權縣水務公司跟上海三乘三備環保工程有限公司組建項目公司，主導推進項目規劃、工程設計和工程概算，編制項目投融資建設與運營方案等前期各項準備，之后啟動項目投融資建設。工程項目于2018年10月完成PPP合同談判，并與縣政府簽訂了項目PPP合同文件。目前已完成52個村莊污水村站建設，正在建設村莊38個，已建成自來水廠，完成了2個鄉鎮自來水廠、2個鄉鎮污水處理廠規劃、選址和環評。近日將開工建設。二是政府扶持。PPP模式一般適用于公益、準公益性項目。屬于各級地方政府事權范圍，政府安排專項資金予以支持建設。因此，從項目規劃至項目運營的全過程中，政府扮演兩個角色：委托專業機構從事項目規劃、項目工程方案設計，項目啟動建設后跟蹤實施全程監督。三是覆蓋村鎮。工程項目以“富美鄉村”為目標，按上述“兩個覆蓋”要求對供水、污水處理實施規劃設計、投融資建設。瓊中地域廣大，村莊分散且體量小，污水處理一般以自然村落為單元，采用家庭獨立初級處理、集中生物處理和濕地生態處理等工藝流程。四是建管一體。這是“瓊中模式”的最大亮點。該模式較好地解決了目前普遍存在的鎮村污水處理項目建設與運營“兩張皮”問題，工程項目實現“建管一體”，獲得政府對其投融資建設以及建成之后運營的特許經營權，期限長達25年，并約定工程項目投融資建設及運營回報等。這也滿足了社會資本介入投資工程項目應該實現的“財務可持續”的前提條件。五是規劃回報。“瓊中模式”對投融資回報做出了財政規劃安排：使用者付費+可行性缺口補貼，收入回報率6.9%，以政府公信力呈現項目投融資未來收入預期，直觀地定量了項目融資能力。這也滿足農發行低成本貸款介入支持的基本條件。鑒于此，還因為工程項目顯著的公共服務扶貧效益和民生效益，農發行跟進先期貸款3億元支持工程項目建設，貸款已陸續發放到位。后續資金將同步工程項目建設進度予以貸款支持。

省農發行之所以創新貸款支持，是因為“瓊中模式”能夠可操作地實現政府與社會資本雙贏。在PPP模式框架下，社會資本一次性（3-5年相對集中年份）對工程項目投融資建設，在約定運營年度內獲得“化零為整”的回報，積“小勝”成“大勝”，實現社會資本投融資目標；政府也在這個約定運營年度每年對社會資本投融資回報“付費”，最后獲得一個按PPP合同約定產能正常運營的項目，完成上“兩個全覆蓋”戰略目標。

當下，一個公共服務項目花費動輒上億、幾億甚至更多。目前市縣財政尤其是貧困縣不堪重負，但采用PPP模式，這個問題可能就會迎刃而解。“瓊中模式”就是最好的例子。一個項目投資通過較長年限逐年分攤，“費用”被“拉細”了，財政負擔變小了。瓊中財政收入在全省市縣中排名比較靠后，瓊中能承受，其他市縣應該也可嘗試。

我省村鎮水環境治理是美麗海南百鎮千村建設重要組成部分，被納入了我省“六大環境專項治理”行動和我省建制鎮污水處理三年行動計劃，省財政曾在兩年年度還拔出專款作為資本金在各市縣組建水務公司，專司包括農村污水處理在內的水務項目投融資建設與運營。至此，構建起按現代企業制度要求運營的服務全省城鄉水務生產運營的公司組織架構。目前，省農發行發揮政策性金融優勢，先期拿出100億元信貸額度與省水務集團同向而行推進銀企深度戰略合作，借鑒“瓊中模式”策劃生成一批農村水環境治理項目并跟進貸款融資支持。H