充分發揮辦事機構在人大常委會監督工作中作用的實踐與思考

□張 斌

今年是地方人大設立常委會40周年。作為地方各級國家權力機關的常設機關——地方各級人大常委會，在人民代表大會閉會期間需要一定的辦事機構和工作機構來辦理各項具體工作。地方各級人大常委會監督工作作用能否充分發揮，辦事機構的工作是其中重要的一環。結合濟南市市中區人大常委會的多年實踐，筆者對此作了較為深入地思考。

一、辦事機構怎樣在人大常委會監督工作中發揮作用

地方人大常委會設置的辦事機構分為綜合辦事機構、專業性工作機構、研究咨詢機構。辦公室（廳）是縣級以上地方各級人大常委會的綜合辦事機構；工作委員會是專業性工作機構，沒有設立專門委員會的一般設立常委會的工作委員會，設立了專門委員會的，常委會設有專業的工作委員會，以我區為例，區人大常委會的人事代表處、法制處、教科文衛處、預算處、財經處、城建處、信訪處等就是常委會的辦事機構；研究室是本級人大常委會的研究咨詢性機構。辦事機構的工作，就像一個有機體的重要器官運轉一樣，對堅持依法監督、正確監督、精準監督，讓人大監督工作“長出牙齒”，取得實效，使人大的監督工作取得黨和人民群眾滿意的效果，具有重要的作用。應做到以下四點：

（一）提出“真”建議。我區人大常委會領導要求辦事機構的調查報告不能是“一府兩院”報告的翻版，要堅持實事求是的原則，樹立求真務實的作風。一是要真調研。沒有調查就沒有發言權。要深入實際、深入基層、深入群眾，多層次、多方位、多渠道地調查了解情況。既要調查機關，又要調查基層；既要調查干部，又要調查群眾；既要解剖典型，又要了解全局；既要到工作局面好和先進的地方去總結經驗，又要到困難較多、情況復雜、矛盾尖銳的地方去研究問題。總的來說就是要踏下身子，真正去調研。二是要真學習。人大監督工作不僅政治性、政策性很強，而且法律性、專業性、程序性也很強。調研前，要組織調研人員學習和熟悉與調研專題有關的法律法規、政策規定和專業知識，做好調研前的知識儲備工作，了解調研課題的社會背景，明確調研目的和要求，提前做到心中有數。三是要真情況。基層、群眾、重要典型和存在困難的地方，應成為調研重點，要花更多時間去了解和研究。只有這樣去調查研究，才能獲得在辦公室里難以聽到、不易看到和意想不到的新情況，找出解決問題的新視角、新思路和新對策。要有明確的目的，帶著問題下去，盡力掌握調研活動的主動權，搞一些不打招呼、不作安排的隨機性調研，力求準確、全面、透徹地了解情況，避免出現“被調研”現象，防止調查研究走過場。四是要真點子。要在制定調研方案，綜合運用各種調研手段，深入調研的基礎上，注重“調”與“研”的有機結合，不僅要調研，更重要的是開闊思路，深入思考，看到有幫助的文章，要消化吸收，變成自己的東西，提出的建議要符合區情實際。如在視察城鄉環衛一體化過程中，視察前辦事機構根據匯總調研問卷反映出的共性及個性問題，不用陪同，直接走訪有關人員，拍攝發現問題的地點，并反饋給城管局，視察時就看這幾個有問題的點的整改情況，取得了很好的效果，推動了政府部門的工作。

（二）推出“新”思路。人大工作面臨諸多新情況、新問題、新任務,只有創新才能推動發展、增強活力、孕育未來。堅持做到：一是圍繞破解工作難題，提升建議質量。如區人大常委會聽取審議城市綠化條例貫徹實施情況的報告，辦事機構在進行調研時發現，園林局制定了開放式小區綠化屬地管理考核細則，但由于沒有配套資金，街道辦事處實際操作起來有困難，工作推動不下去。辦事機構在調研報告中建議區政府適時撥付專項資金給各街道辦事處，由辦事處聘請綠地養護企業，引入市場機制治愈開放式小區的綠化問題，推動了工作的開展。二是圍繞民本民生問題，體現人文關懷。如在對城市低收入家庭廉租住房管理辦法貫徹實施情況進行調研時，我們通過實地察看、走訪廉租房家庭、與相關單位進行座談等方式，深入了解情況，提出切實可行的建議，得到區委、區政府的高度重視，切實解決了一些實際問題，推動了相關工作的開展。值得一提的是，調研報告還顯示了人文關懷，提出由于廉租住房服務對象都是弱勢群體，應關注其居民精神文化與心理需求。又如在一次暗訪時，群眾反映有一處古樹需要保護，辦事機構及時向園林局、相關辦事處等進行了反映，園林局當即表態：是古樹我們一定會保護的。三是圍繞前瞻性方向性，搞好專題調研。如圍繞城建與傳承歷史文脈展開專題調研時，通過學習相關法律、查閱相關資料、走訪座談等多種形式，獲得了有價值的第一手資料，形成了《城建與傳承歷史文脈相結合的調查與思考》。由于有大量的創新元素，《濟南日報》《人民權利報》予以登載。四是圍繞新情況新問題，創新制度保障。如常委會聽取審議物業管理辦法貫徹實施情況的報告時，在對全區情況全面了解的基礎上，又學習物業管理先進地區的經驗，辦事機構在調查報告中建議在街道辦事處設立物業管理辦公室，并有針對性地提出業主委員會由社區黨組織領導的建議，受到政府部門的高度重視，正逐步推動落實。

（三）下足“深”功夫。對于“一府兩院”的工作，人大及其常委會要旗幟鮮明、理直氣壯地舉起監督大旗，依法進行監督。在敢于監督這一點上市中區人大及其常委會態度非常明確，辦事機構就要做好相關服務工作。重點項目建設是全區重點工作之一，辦事機構每年都將其列入工作計劃上報常委會，年年組織視察，人大代表提出了打通劉長山路延長線、拓寬改造黨楊路等建議，區政府高度重視，列入當年要辦的實事。為了讓天更藍、云更白，辦事機構對區大氣污染綜合治理和污染減排情況進行調查數據分析，在專題調研，摸清污染底數的基礎上，區人大常委會跟蹤問效，咬定大氣污染防治工作不放松。綠色植物對大氣污染具有凈化功能，可作為防治大氣污染的有效措施。辦事機構在深入調研的基礎上，向人大常委會建議提出，區政府要進一步加大綠化資金投入力度。區政府對區人大常委會的審議意見高度重視，近年來持續大幅增加對綠化的財政投入。市中區環境空氣質量現狀考核在濟南市排名第一。

與此同時，為了達到監督的預期效果，還必須善于監督。無論哪個部門被監督，都會感到有壓力，甚至感覺“如芒在背”。在這種情況下，人大及其常委會的監督，就得既講原則，又講方法。要圍繞黨委政府的中心工作抓監督，圍繞社會關注的焦點問題來監督，圍繞老百姓反映的難點問題進行監督，讓監督對象明白，監督的最終目的是為了更好地促進他們的工作，從而把最廣大人民群眾的利益實現好、維護好和發展好。這樣的監督，自然就會得到理解和歡迎。筆者認為：在基層人大及其常委會紛繁的日常工作中，最敏感最直接的是監督工作，這也是基層人大及其常委會行使職權的基本工作和履行職責的基本形式。把握尺度，更多的是工作理念和工作方法上的嚴格要求，如開展監督時不回避矛盾也不為難不挑刺，不大事化小也不小題大做，應立足于支持，以促進發展為出發點，以推動改進工作為目的，不斷改進監督方法，科學運用監督手段，從而在追求人大及其常委會工作的深度上下功夫。這樣，人大及其常委會的監督就能夠得到黨委政府和百姓的贊成與擁護。

（四）力求“實”效果。要做到實干監督。摸實情、鼓實勁、出實招，求實效，是人大工作的永恒主題。對“一府兩院”開展監督只是手段，推動工作才是根本目的。因此，人大及其常委會對“一府兩院”的監督不能流于形式，在具體開展監督時，對監督對象，既要在整體上正確評價工作成效，更要重在批評建議，克服“多種花，少栽刺”心理，積極幫助其解決實際問題。對監督過程發現的問題要及時向“一府兩院”通報，所提意見和建議，要求“一府兩院”嚴肅對待，認真分析研究，提出改進意見，制定整改措施，逐條逐項抓好落實，并向人大常委會報告整改結果，人大常委會要跟蹤檢查整改落實情況，整改不到位，監督不停止，以切實增強監督的實效。如主任會議在聽取關于揚塵治理與渣土整治行動實施情況的匯報時，辦事機構反映，改善裝備設施條件是必要的。區政府高度重視，專門配備了揚塵治理霧炮車，改善了工作條件，為進一步做好工作提供了保障。

二、當前制約地方人大常委會辦事機構作用發揮的因素：

一是思想認識還不到位。有的對人大的地位、性質、作用認識不夠深刻，在開展監督工作時瞻前顧后，畏手畏腳，缺乏勇氣和膽量，不敢開展深層次問題的監督；有的認為“到人大工作就退居二線”了，抱著“多一事不如少一事”的心理，求穩怕亂。

二是自身建設還不過硬。人大工作，尤其是監督工作，具有主體地位的至高性、監督范圍的廣泛性、監督方式的多樣性、監督效力的權威性，對從事人大工作的人員必備的素質要求很高。面對不斷變化的世情國情民情，人大及其常委會履行職務的能力與所肩負監督職責相比還有一定差距。

三是監督與支持的度把握得不夠好。有的為了監督而忽視支持促進，將監督與支持促進對立或各自孤立起來，有的對存在的問題視而不見、無所作為，沒有在堅持統一性的基礎上，處理好監督與支持促進的關系。

四是調查研究基本功不扎實。在調研過程中，走馬觀花、淺嘗輒止現象較為突出，了解到的情況和獲取的信息都比較有限，面上的東西多，內在的東西少，有的還會出現失真的情況，提出的意見建議也就失之偏頗。

三、幾點思考與建議

筆者認為，辦事機構應為人大常委會成為政策咨詢機關、民意代表機關、考核表彰機關而發揮作用、貢獻力量。

(一)為打造政策咨詢機關服好務。地方人大及其常委會具有重大事項決定權，辦事機構要為決定重大事項提供研究和咨詢，也就是為政策咨詢服好務。人大常委會辦事機構一要集思廣益，提高調查研究的質量和水平，防止調查研究走過場。可以采取互動點評、交流的方式，組織調研者對調研報告進行相互切磋、點評，以取長補短，促進共同提高。常委會有關部門可將調研的年度計劃提前發給代表，讓代表選擇相關選題參加調研，充分發揮其主動性和創造性。做好調研的信息公開工作，可以嘗試邀請人大離退休老干部、教育工作者、各行業業務能手、重點企業法人代表、有關村居負責人等參加，把調研作為吸收各界人士、專家意見的智力平臺，積極吸收各方面人士、專家對有關調研成果轉化推行提出的意見建議，確保以更加符合實際的調研成果推動工作不斷向前開展。同時，要避免出現僅僅依靠被調研單位的匯報材料就做出調研結論的情況，要對各方被調研單位提供的材料進行科學篩選和統籌，剔除不合理、不成熟的內容，綜合分析各相關方的觀點，真正得出客觀公正的調研結論。二要抓好四個環節，提高辦事機構的建議能力。一是強化崗位訓練，在學干結合中提高建議能力。引導辦事機構人員著眼工作需要學知識，按照學習—研究—實踐—總結的路子，一步一個腳印地提高自己的建議能力。同時，老同志要發揮好傳幫帶作用。二是注重提高覺悟，在愿干的熱情中提高建議能力。應積極組織、引導辦事機構人員深入學習習近平總書記關于堅持和完善人民代表大會制度的重要思想，使大家認清在新時代人大及其常委會工作的重要性及新形勢下人才競爭對建議水平提出了更高的要求和標準，激發責任感，提高緊迫感。三是建立健全制度，在制度的落實中提高建議能力。四要樹立正確導向，在崇尚善提建議的氛圍中提高建議能力。要注意在工作中開展建議評比活動，把建議能力作為辦事機構人員稱職與否的重要一條，把立功受獎、職務提升與建議情況掛起鉤來。進一步激發人大常委會辦事機構人員的事業心、責任感，喚起高標準、高質量當好人大常委會“智囊”的滿腔熱情。

（二）為建設民意代表機關服好務。習近平總書記在黨的十九大報告中提出，各級人大及其常委會要成為全面擔負起憲法法律賦予的各項職責的工作機關，成為同人民群眾保持密切聯系的代表機關。“代表機關”這一新提法，進一步明確了以人大常委會組成人員聯系代表、代表聯系群眾為基礎的代表工作是新時代各級人大常委會的工作重心。我國的人大代表代表人民的利益和意志，依法參加行使國家權力，人民利益是人大代表的最高價值取向，代表反映人民利益，并不僅僅是充當選民意見的傳聲筒，而是要“通過對活生生內容的提煉，通過創造和交流”，形成真知灼見。人民群眾是人大工作的源頭活水，密切聯系人民群眾，多渠道了解民情、反映民意、集中民智，使人民群眾的愿望和訴求得到及時傳達，有利于黨委科學決策、政府推行工作，化解社會矛盾、促進公平正義。隨著新形勢新任務對人大工作和人大代表履職提出的新要求，代表聯系人民群眾工作面臨著許多新情況新問題，作為組織服務工作的人大常委會辦事機構，應加強對這方面工作的研究，推動聯系工作向縱深發展，這對于更好地發揮人大代表主體作用，厚植人民當家作主的政治基礎，提高國家治理能力和治理水平，具有重要意義。

（三）為構筑考核表彰機關服好務。根據《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》關于縣級以上人民代表大會常務委員會授予地方榮譽稱號的規定，開展決定授予榮譽稱號活動。市中區人大常委會探索出了一條由人大及其常委會對相關公職人員的履職情況進行滿意度測評，并對成績優秀者授予“人民好公仆”稱號的評判新路子。工作中，建議政府辦理事項按照“黨委管、群眾提、代表定、政府辦、人大評”的程序進行。群眾提出大量需政府辦理的事項，人大及其常委會在了解黨委意圖的基礎上，引導人大代表得出民意和黨委意圖的最大公約數，決定被采納的任務建議，這也是人大行使重大事項決定權的有益探索，可以對被采納建議的群眾適當鼓勵。通過人大及其常委會、人大代表與群眾的聯系，既把群眾所思所盼所想帶上來，又經過去偽存真、去粗取精，歸納整合到重大事項，通過宣傳動員，把黨委的意圖主張貫徹下去。工作中要始終堅持黨的領導這一正確政治方向，通過及時請示匯報，隨時掌握黨委工作安排意圖、指示精神等。通過人大代表聯系選民，實現集中指導下的民主，民主基礎上的集中，對充分發揮人大代表作用的可予以表彰。然后將重大事項交給政府辦理，政府辦理情況由人大進行考評。通過對國家工作人員工作情況進行深入調查了解，廣泛聽取群眾評價（可以采取網上投票方式），聽取其思想和履職情況匯報（可把任務量化，進行考核打分，按分數高低排名），聽取黨委組織部門的意見等多種方式得出綜合成績，對其進行滿意度測評，對滿意率高的，人大及其常委會代表全區人民授予其“人民好公仆”榮譽稱號。對不滿意率超過30%的（百分比可根據實際情況而定），則啟動詢問、質詢等問責手段，限期進行整改；對不滿意率超過50%（百分比根據實際情況而定，每年可相同，可不同）的，則提請黨委組織部門參考，對其進行撤職處理。這樣在民主集中制的規則下，通過走群眾路線，自然地把黨的主張通過人大成為人民的意志。獎罰分明，才能公而立威。這一權利是法定的，發揮得好有利于堅持和完善人民代表大會制度，樹立人大的威信。人大常委會辦事機構組織工作做得如何，很大程度上影響評選工作的公正性，影響到能否樹立人大權威。優秀人大工作者也可以予以考核表彰。通過對“一府兩院”、人大代表、人大工作者、被采納建議的群眾的考核表彰，人大常委會成為了考核表彰機關。這是堅持和完善人民代表大會制度，認真行使法定職權的應有之義，也是堅持正確選人用人導向，匡正選人用人風氣的必然要求，把好干部標準落到實處，堅持實事求是、客觀公正，德才兼備、以德為先，事業為上、公道正派，突出政治標準、注重實績能力，實現了由一元化考試評價向更加注重多元化綜合評價的重大轉變。通過表彰在經濟社會各項事業中做出突出貢獻的單位和個人，激勵“一府兩院”組成人員和人大代表進一步增強服務意識、創優意識和趕超意識,增強服務大局、加快發展的使命感、責任感，依法履職、積極作為，為地方經濟社會發展作出新的更大貢獻。