以憲法為核心的法治宣傳教育的現狀及對策研究

□山東省人大監察和司法委員會調研組

十三屆全國人大一次會議高票通過《中華人民共和國憲法修正案》，反映了全國各族人民的共同心愿。憲法修改，是以習近平同志為核心的黨中央從新時代堅持和發展中國特色社會主義全局和戰略的高度作出的重大決策，是推進依法治國、推進國家治理體系和治理能力現代化的重大舉措。省人大常委會按照中央指示精神，認真貫徹落實省委部署要求，把以憲法為核心的法治宣傳教育列入2018年工作要點和監督計劃，作為重大政治任務來抓。5月至7月，省人大常委會組成調研組，對我省開展以憲法為核心的法治宣傳教育及“七五”普法決議貫徹實施情況赴青島、淄博、東營、煙臺、泰安、威海、濱州、聊城等市及部分縣（區）進行專題調研，聽取有關情況匯報，深入法治宣傳教育基地、法律服務中心、中小學校、街道、鄉村、社區等，與基層人大代表、居民委員會、村民委員會、社科理論工作者、媒體負責人等進行交流。調研結束后，形成調研報告，印發省十三屆人大常委會第四次會議。

10月，省人大常委會黨組副書記、副主任王良根據中央有關部署要求，按照省委工作計劃安排，帶領第三檢查組赴德州、濱州、勝利油田對“七五”普法和依法治省規劃落實情況進行中期檢查。省人大監察和司法委員會結合省人大常委會調研、中期檢查情況以及全省各級人大常委會在監督工作中發現的問題，對我省以憲法為核心的法治宣傳教育工作中存在的問題及成因進行了研究梳理，從理論和實踐的結合上提出了相應解決對策，以期達到把以憲法為核心的法治宣傳教育工作引向深入的目的。

一、成效與經驗

（一）提高政治站位，憲法學習宣傳興起新高潮。自憲法修正案頒布實施以來，全省各級各部門把憲法學習宣傳和貫徹實施作為重大政治任務，擺在法治宣傳教育工作核心位置，迅速在全社會興起學習宣傳教育高潮。省委、省人大常委會、省政府、省政協等通過理論學習中心組、專題報告會、研討會等多種形式，原原本本認真學習憲法，為全省開展學習宣傳憲法活動作出表率。全省各級各部門集中開展懸掛憲法宣傳標語掛圖、設置憲法宣傳專欄、憲法微視頻征集等活動，精心設計安排憲法讀本發放、憲法宣誓儀式、憲法學習交流報告會、憲法宣傳品牌“四個一”活動，推出憲法進機關、進學校、進農村、進社區、進企業、進單位、進軍營、進網絡、進新型社會組織、進特殊工作領域“十進”模式。省普法辦、省委組織部等12部門聯合啟動的網上憲法法律知識競賽活動，全省注冊參賽人數突破602萬人，創全國省級層面主題普法教育活動參賽人數歷史之最。截至目前，全省開展千人以上規模宣傳教育活動近8萬余場次，培訓普法骨干5萬多人，通過網站、微信、微博等“互聯網+普法平臺”推送各類憲法宣傳信息1300余萬條。

（二）出臺條例制定政策，法治宣傳教育制度措施進一步實化硬化。省委、省人大、省政府緊密結合我省普法實際，出臺一系列規范性文件，為法治宣傳教育提供制度保障。省委深改辦審議通過，省委組織部、省委宣傳部、省司法廳、省人力資源和社會保障廳、省普法辦聯合出臺的《關于完善國家工作人員學法用法制度的實施意見》，把學法檔案納入干部人事檔案統一管理，在全國首次將法治知識納入全省黨員干部德廉和黨風黨紀知識學習測試內容。省人大常委會審議通過“七五”普法決議、2016—2020年依法治省規劃和《山東省法治宣傳教育條例》，將“增強全民法治觀念”納入全省經濟社會發展綜合考核，明確“誰執法誰普法、誰主管誰負責”責任和檢查考核、經費保障、責任追究等具體措施，使普法由“軟任務”變成“硬指標”。圍繞推進普法責任制落實，省委宣傳部、省委政法委、省新聞出版廣電、省法院、省檢察院、省普法辦等部門聯合出臺《關于進一步加強新形勢下法治宣傳教育工作的意見》《關于加強全省普法講師團建設的意見》《關于進一步加強社會主義法治文化建設的意見》等6個文件，進一步強化了普法責任落實、媒體公益普法宣傳、法治文化建設、以案釋法等工作。

（三）突出工作重點，尊法學法守法用法成效明顯。一是突出關鍵少數和關鍵群體。抓住領導干部這個“關鍵少數”，把憲法法律列入理論學習中心組學習研討內容，納入各級黨校、行政學院、社會主義學院培訓班教學總體規劃，重點加強領導干部學法用法培訓，使學習憲法法律成為領導干部的必修課，普遍落實國家機關工作人員憲法宣誓制度，把法治建設成效作為衡量領導班子和領導干部工作實績的重要內容，納入政績考核指標體系，有效促進了廣大黨員干部尊法學法守法用法。抓住青少年這個“關鍵群體”，深化法治進校園活動，構建學校、家庭、社會“三位一體”青少年法治教育格局。全省建立青少年法治教育基地3689個，五蓮縣、滕州市青少年普法教育基地入圍首批全國青少年法治教育示范基地命名單位。二是堅持精準普法。圍繞服務保障省委中心工作，突出加強新舊動能轉換、鄉村振興、扶貧攻堅、環境保護、安全生產、社會穩定、民生保障等相關法律法規的宣傳普及，全力服務推動現代化強省建設。組織“12·4”國家憲法日、“平安行·你我他”、“國家安全日”、防范非法集資宣傳月、法治宣傳月等20余項主題活動，開展各類專題法治宣傳教育1000余場次，公民法治意識、法律素質明顯增強。三是注重法治實踐。各地以樹立憲法意識、弘揚法治精神、培育法治信仰、推動法治實踐、促進依法行政為主要任務，深入開展法治創建活動，全省有6個市、135個縣（市、區）榮獲全國法治創建先進單位，175個村被評為“全國民主法治示范村”，總體數量居全國前列。四是融入司法服務。各地積極推動法官、檢察官、行政執法人員以案釋法和釋法說理制度，通過徐玉玉案、于歡案等有較大社會影響的案件公開審理，取得了生動的普法效果。扎實開展“一村一法律顧問”送法下鄉活動，全省為基層配備2萬余名律師、9000余名法律服務工作者，將執法、司法、法律服務過程變為群眾信法尊法學法守法用法的過程，有效地促進了基層民主法治建設和社會和諧穩定。五是嚴格依法立法，牢固樹立依法立法理念，嚴守立法權限，嚴格做到不與上位法相抵觸，切實把握地方立法的“紅線”和“底線”。從1980年至今，省人大及其常委會共制定400余件地方性法規、決定，批準設區市500余件地方性法規、決定，為推進法治山東和現代化強省建設提供了有力法治保障。

（四）弘揚文化傳統，法治文化建設取得新突破。各地認真學習貫徹習近平總書記視察山東重要講話和重要指示批示精神，把培育和踐行社會主義核心價值觀融入普法宣傳全過程，以齊魯優秀傳統文化為依托，推進紅色文化、優秀傳統文化與法治文化相融合，利用齊魯傳統文化底蘊深厚的優勢，做好法德共進、法德結合文章，厚植法治素養，積極實施法治文化陣地拓展、精品創作、活動惠民、品牌創建、媒體傳播和理論創新“六大工程”，打造了在全國有影響力的曲阜政德教育基地、沂蒙精神教育基地、膠東黨性教育基地等，創作出青島微電影《韶華嘆》、萊蕪梆子《兒行千里》、反腐專題片《永不停歇的征程》等優秀劇目，創建了煙臺“法德共進”、日照“法德一體”等特色普法品牌。

二、存在問題及原因

從調研情況看，我省以憲法為核心的法治宣傳教育工作情況總體是好的但也存在著不少問題，概括起來主要有以下幾個方面。

（一）以憲法為核心的法治宣傳教育工作進展不平衡。調研發現，一些地方和單位對以憲法為核心的法治宣傳教育工作存在認識不到位、措施不扎實、工作不落實等問題。有的認為“發展是硬指標，普法是軟任務”，有“等一等”“放一放”的傾向。有的領導干部學習憲法主動性不強，僅滿足于一般性了解，聽聽報告、看看輔導，沒有通讀熟知憲法文本的不在少數。有的部門單位把法律顧問當作“擺設”，既不“常顧”也不“深問”，重大決策缺少合法性審查。從近兩年法院行政訴訟案件收案情況看，2016年全省法院受理行政訴訟案件27188件，2017年達到43427件，上升近60%。雖然有些案件內容重復或交叉，但仍反映出有的領導干部不善于用法治思維、法治方式處理問題，簡單機械、越權干涉，決策不依法、執法不規范以及不作為、亂作為等現象仍然比較突出。

（二）青少年法治宣傳教育存在短板。雖然我省城市、農村中小學均開設了法治課程，但普遍存在課時少、教材不統一、缺乏專職法治教師、教育方式單一等問題，配備的法治校長、法治課教師大多是兼職，有的“只見名不見人”，青少年法治教育不系統、不全面，不務實、不規范，缺乏鮮活性、時代感。有關部門通過對在押未成年犯情況進行初步分析，發現未成年犯受教育程度低、家庭環境差、父母離異、沾染不良習慣及受問題少年團伙影響的占相當大比例，如有紋身行為的人數占到75%以上，城市近郊、農村未成年人吸毒、暴力犯罪有上升趨勢，主要原因在于這些未成年人不學法、不懂法，是非善惡不辨、良莠美丑不分。

（三）法治宣傳教育針對性實效性不強。針對農村農民的普法工作觀念滯后、方式單一、內容陳舊、供需脫節，部分農民不愿學、不認真、不參與，成為農村法治宣傳教育的一大短板。針對社區矯正特殊人群的法治宣傳教育工作實效性不強，我省監獄在押罪犯8萬余名，社區服刑人員近6萬人，對這部分在社會服刑“特殊群體”的法治教育應為改造矯正工作的重中之重，但由于缺乏專門法律法規體系支撐，受執法主體、人員身份、經費保障等因素影響，矯正和法治監管責任尚未理順。據統計，縣級司法局負責矯正工作人員一般為4人左右，而且交叉兼職，有的鄉鎮司法所不足2人，而最多時監管矯正犯罪人員達280多名，監管基本靠自律、家教和“點卯”，法治教育難以系統開展。

（四）媒體公益普法責任制沒有真正落實到位。目前，省、市、縣三級廣播、報刊、電視等媒體受資金、收視率和專業人才等因素制約，開展公益法治宣傳積極性不高，現有普法欄目、刊載播發稿件數量和質量，與普法要求和公眾需求不成正比，個別媒體受利益驅使，將公益普法節目放在非顯著版面、非黃金時段刊播（發），弱化了普法效果。利用新興媒體開展數字普法、智慧普法不夠普及，僅僅滿足于標語式、廣場式、廣播式、傳單式等傳統方式，采用互聯網平臺和動漫、微電影等開展普法活動較少。與江蘇、浙江、廣東、貴州等省份相比，我省普法微博、微信、網站“兩微一站”，在設計風格、信息質量、影響程度、瀏覽點擊率等方面都存在較大差距。

（五）檢查考核指標不實不硬。我省普法責任制評價考核體系存在對象不覆蓋、指標不具體、權重不匹配等問題，缺乏嚴格的考核驗收和獎懲機制。如對領導干部學法用法沒有具體量化考核指標，成員單位開展工作情況及取得的成效沒有科學考核標準，對學法用法守法成效沒有引入第三方考量評價機制，一定程度上導致一些地方和部門只注重形式，只圖表面上的熱鬧，法治宣傳教育工作難以向縱深推進，效果大打折扣。

三、對策與建議

以憲法為核心的法治宣傳教育工作是一項長期性、復雜性、系統性社會工程，今后應從以下方面采取措施，將以憲法為核心的法治宣傳教育引向深入，筑牢法治信仰，在全社會形成尊崇憲法、學習憲法、遵守憲法、維護憲法、運用憲法的濃厚氛圍。

（一）從講政治高度強化普法教育責任落實。習近平總書記強調，“奉法者強則國強，奉法者弱則國弱”“在全黨全社會深入開展尊崇憲法、學習憲法、遵守憲法、維護憲法、運用憲法的宣傳教育活動，大力弘揚憲法精神，大力弘揚社會主義法治精神，不斷增強人民群眾的憲法意識”。各級各部門要按照習近平總書記重要指示精神，將省委的具體部署要求落到實處，切實把學習宣傳貫徹憲法法律作為一項重要政治任務抓緊抓實。一是推進國家工作人員特別是領導干部學法用法制度化、規范化。健全完善黨委（黨組）理論學習中心組學法用法制度；按照《關于完善國家工作人員學法用法制度的意見》，持續實施領導干部學法用法制度和德廉知識考試制度，將學法用法及考試成績作為黨員領導干部考核提拔的重要依據；嚴格落實憲法宣誓制度，增強領導干部忠于憲法、尊崇憲法、維護憲法意識，提升依法決策、依法辦事能力；切實抓好領導干部學習培訓，各級黨校、行政學院、社會主義學院等要將憲法法律學習列入培訓計劃，開設與其職業特點相對應的法律課程。二是健全領導體制，落實普法責任制。建議盡快將省、市、縣全民普法依法治理工作領導機構的組成人員調整到位，確保法治宣傳教育工作的部署安排、組織實施、考核督導落到實處。按照中央《關于實行國家機關“誰執法誰普法”普法責任制的意見》，全面落實我省實施意見。三是完善考核考評機制。加大普法依法治理在經濟社會發展綜合考核的“增強全民法治觀念”定性指標考核中的權重，制定科學完備的量化考核指標體系，出臺《法治山東建設指標體系和考核標準》，研究制定“誰執法誰普法”普法責任制落實情況第三方評估考核指標體系和以法治、德治、自治為重點的鎮（街）、村（社區）法治創建指標體系。四是完善經費保障制度。建議將省級普法經費列為財政專項經費，并建立動態調整機制，統一規范市、縣兩級普法經費保障標準及撥付辦法。

（二）突出抓好重點群體法治宣傳教育。一是抓好青少年法治宣傳教育。宣傳、教育、司法行政、共青團、婦聯和新聞媒體等部門單位，結合青少年身心特點，編寫統一法治教材教案，制定具體教學計劃；配齊配強法治校長（法治輔導員），充實配備法治教育專業師資隊伍；學校要加強與司法機關協作，通過以案釋法，用鮮活事例上好法治宣傳教育課；公安、工商、文化執法、網絡管理等部門結合各自職責，加強對網吧、游戲廳、娛樂、紋身場所及其從業人員的監管，強化行業自律，為青少年健康成長營造良好環境。二是抓好農民和進城務工人員法治宣傳教育。各級普法辦、各普法成員單位要重點下沉到村民委員會、居民委員會，借助村（居）“兩委”成員和律師、人民調解員、農村土地承包仲裁員、法官、檢察官等法律職業群體，根據農村特點和農民需求，采取“量體裁衣”式普法，增強普法效果。三是抓好企業管理人員法治宣傳教育。加強對企業管理人員安全生產、環境保護、依法納稅、誠信守法、保障企業職工合法權益等專項法治宣傳教育，提高依法經營、誠信經營意識。四是抓好社區矯正人員的法治宣傳教育。省司法廳等有關部門要積極研究制定社區矯正監管、法治教育、矯正期滿效果評估等工作標準和規范，解決制約社區矯正工作的隊伍、經費等突出問題，確保社區矯正人員法治教育落實到位、質量到位、效果到位，為他們成為合格公民重返社會打下堅實基礎。

（三）創新形式載體，增強普法學法用法實效。一是各普法成員單位要圍繞我省新舊動能轉換、鄉村振興、海洋強省、環境保護、防范金融風險、安全生產、招商引資招才引智等重點工作，根據普法對象的特點，分區域、分行業、分節點，開展“訂單式”精準普法；法院、檢察院、司法行政部門要公正司法、嚴格執法，同時對司法、執法中發現的影響經濟發展、社會穩定的問題，及時向有關部門、執法單位提出司法建議，共同營造良好的司法保障環境。二是把普法工作納入縣、鄉、村三級網格化服務管理，充分發揮網格管理員貼近人民群眾的優勢，宣傳憲法法律和政策法規，讓文本上的憲法法律在基層在群眾中“學起來”“熱起來”“活起來”“用起來”。三是加快推廣實施“法律顧問全覆蓋”工程，切實做好“一村（社區）一法律顧問”工作，重點針對農村產權制度改革、農村土地確權登記、土地流轉、鄉村旅游等進行送法下鄉、送法上門，使每一名農民成為法律上的明白人。四是宣傳、文化、廣電、新聞出版、社科聯、“五老”宣講團等部門單位和社會組織發揮好輿論管控、教育引導職能，強化正面宣傳，對錯誤思想和不當言論要旗幟鮮明，敢于亮劍。繼續推進“互聯網+法治宣傳”行動，依托網站、微信、微博、客戶端等傳播平臺，搭建全民普法陣地，形成貼近群眾、貼近實際、貼近生活的“互動式”普法。五是打造法治文化精品，提升法治文化產品的思想品格和藝術品位，弘揚真善美，貶斥假惡丑。宣傳、文化及媒體等部門單位要深入挖掘齊魯優秀傳統文化中法德共治元素并賦予社會主義核心價值觀新內涵，培育法治文化精品，形成“一市一品牌、一縣一特色，部門有特點、行業有亮點”的山東法治文化格局。

（四）加強對學習宣傳貫徹憲法和普法工作的監督檢查。習近平總書記強調，“憲法的生命力在于實施，憲法的權威也在于實施”“加強憲法實施和監督，把國家各項事業和各項工作全部納入依法治國的軌道，把實施憲法提高到新的水平”。憲法第九十九條規定，“地方各級人民代表大會在本行政區內，保證憲法、法律、行政法規的遵守和執行”。全省各級人大及其常委會作為地方國家權力機關，要切實履行法定職責，通過聽取和審議專項工作報告，開展執法檢查、視察、專題調研等形式，確保憲法法律得到正確實施；加強規范性文件備案審查，依法全面開展對政府規章和規范性文件的合憲性、合法性審查，維護憲法權威和國家法制統一。