政治獻金與美國的選舉政治

著名學者托馬斯·皮凱蒂在風靡寰球的《21世紀資本論》一書中指出：“在美國，20世紀并不是一個朝著社會正義大踏步前進的世紀。事實上，今天財富的不平等程度要比19世紀初還要高。”自20世紀70年代以來，美國進入了所謂的“新鍍金時代”，社會經(jīng)濟的不平等達到了空前的程度。不論是以收入水平還是財富多寡來衡量，美國的貧富懸殊都遠遠超過其他發(fā)達國家。許多學者認為，當前美國日益惡化的不平等并非不可避免，而是可以通過公共政策對居民的收入水平和物質(zhì)福利進行調(diào)整實現(xiàn)緩解。但是，美國的公共政策卻一直反其道而行之：最低工資標準長期停滯，實際購買力顯著縮水，社會福利項目大幅削減，不斷為富人減稅。為什么以“民主”自我標榜的美國卻不能實施使大多數(shù)人獲益的公共政策呢？一個顯而易見的原因是，美國政治結(jié)構(gòu)中分權(quán)制衡和多重否決的制度導(dǎo)致了黨派極化和政治僵局。但更為重要的原因是，美國的政治制度從根本上被“金主”和利益集團所綁架。自20世紀70年代開始，美國政治選舉的成本越來越高。2016年美國大選支出的競選資金總和超過了80億美元，選舉成本之高刷新了歷史紀錄。在這種背景下，候選人自身根本無力負擔天文數(shù)字的競選支出，而不得不依賴于外圍組織尤其是富豪和利益集團的政治獻金來開展選舉。在2012年大選中，奧巴馬和羅姆尼的370萬小額捐獻者提供的資金總和不足159個超級政治行動委員會提供的獻金總和。從選舉過程來看，利益集團尤其是商業(yè)組織和貿(mào)易協(xié)會在美國的政治選舉中扮演著關(guān)鍵角色。富豪和組織化的利益集團提供了巨額的政治獻金，用于反對提高對高收入者的征稅、反對公共財政投入到使普通公民受惠的項目上。有鑒于此，有學者指出，即使從最弱的意義上而言，美國政治完全淪為“金主政治”，“一人一票”的政治原則已經(jīng)被“一元一票”所取代。

政治行動委員會與直接獻金

政治行動委員會是利益集團的政治性組織。對于多數(shù)利益集團而言，介入選舉活動的最佳方式是以“政治行動委員會”的名義向候選人提供政治捐獻。在2015—2016年選舉周期里，政治行動委員會（不包括超級政治行動委員會）共接受了22億美元的捐獻，向候選人捐獻了4.7億美元。政治行動委員會主要有兩種類型。一種是“獨立基金會”，這種政治行動委員會只能從企業(yè)、貿(mào)易協(xié)會和勞工組織等內(nèi)部吸納捐獻，與捐獻者之間存在附屬關(guān)系或是與之保持密切聯(lián)系。在2016年大選中，企業(yè)和貿(mào)易政治行動委員會的數(shù)量超過了2500個，募集和支出分別達到5.65億美元和5.34億美元，而勞工政治行動委員會的數(shù)量只有289個，募集和支出的金額分別為3.42億美元和3.32億美元。另一種是“非附屬委員會”，這種政治行動委員會面向社會公眾募集競選資金。除了意識形態(tài)或議題組織性質(zhì)的政治行動委員會（即“超級政治行動委員會”）外，國會議員和其他政治領(lǐng)袖均可成立所謂的“領(lǐng)袖政治行動委員會”募集個人和其他政治行動委員會的捐款，用于支持其他候選人和政黨。在選舉中，領(lǐng)袖政治行動委員會的資金如何支配并沒有嚴格的限制。在2016年大選中，572個領(lǐng)袖政治行動委員會共支出了1.25億美元。過去十年里，非附屬性委員會數(shù)量迅速增長。在2015—2016年選舉周期里，共有5455個非附屬性委員會介入了競選活動，而2010年時的數(shù)量僅有2122個。

政治行動委員會接受的捐獻受到《聯(lián)邦競選法案》的嚴格限制，并且需要向聯(lián)邦選舉委員會報告。自2000年開始，在那些十分活躍的政治行動委員會中，對聯(lián)邦候選人捐獻最多的是美國房地產(chǎn)商協(xié)會。在2016年大選中，美國房地產(chǎn)商協(xié)會募集的捐獻超過了1000萬美元，并向候選人和其他委員會提供了524萬美元的政治獻金。在2016年大選中，政治行動委員會分別向共和黨和民主黨的候選人捐獻了2.8億美元和1.9億美元。總體看來，商業(yè)和貿(mào)易協(xié)會組織的政治獻金主要支持共和黨，而勞工組織多傾向于支持民主黨。“金主”和利益集團在選舉中的影響力主要取決于其資助候選人的能力。資助金額越多，對候選人的影響力就越大。資助的金額固然重要，資助的對象也同樣重要。政治行動委員會在選舉中傾向于支持謀求連任的在任者而非挑戰(zhàn)者，尤其是政黨領(lǐng)袖和重要委員會的主席。在2015—2016年選舉周期的參議院議員選舉中，包括政治行動委員會在內(nèi)的各種組織向現(xiàn)任議員平均捐獻了236萬美元，而向挑戰(zhàn)者的平均捐獻不足12萬美元。

超級政治行動委員會與“獨立支出”

“金主”和利益集團還可以通過所謂的“獨立支出”對政治選舉結(jié)果施加影響。聯(lián)邦選舉委員會規(guī)定，個人、組織、政治行動委員會、企業(yè)和工會可以明確表達支持或反對某位候選人，只要捐獻者不與候選人或政黨委員會進行溝通且一致行動。在2015—2016年選舉周期里，各類“獨立支出”超過16億美元，其中，超級政治行動委員會“獨立支出”了10億美元，政黨和個人的“獨立支出”也分別達到了2.55億美元和1.97億美元。在2009—2010年選舉周期里，81個超級政治行動委員會共接受9278萬美元捐獻，支出了9094萬美元。2012年選舉周期里，超級政治行動委員會的數(shù)量激增至1251個，接受和支出的競選資金分別達到8.23億美元和7.97億美元。其中，接近60%的獻金來自159位“金主”。超級政治行動委員會募集的超過10萬美元的捐獻中超過93%來自3318位“金主”，僅占美國人口的0.0011%。在2015—2016年選舉周期里，超級政治行動委員會的數(shù)量進一步增至2722個，接受和支出的競選資金的規(guī)模更是刷新了歷史紀錄。對利益集團來說，向超級政治行動委員會提供數(shù)百萬美元，同時以“獨立支出”的名義介入選舉，可以節(jié)省許多冗長的環(huán)節(jié)，如進行咨詢、雇傭律師、向聯(lián)邦選舉委員會報告等。“超級政治行動委員會”為那些試圖提供巨額獻金干預(yù)選舉進程的“金主”提供了一個合法而順暢的渠道。在選舉過程中，超級政治行動委員最主要的、最具有影響力的“獨立支出”是電視廣告，它們用于電視廣告上的“獨立支出”甚至超出了候選人自身。2016年大選中，利益集團在共和黨總統(tǒng)候選人的提名中貢獻了54%的電視廣告支出。在2016年國會選舉中，絕大多數(shù)的選舉廣告都是由利益集團資助的。在一般情況下，捐獻位于前列的“金主”往往會支持多個超級政治行動委員會，并且同時向政黨和候選人輸送政治獻金。如在2011—2012年選舉周期里，金沙集團董事長謝爾登·阿德爾森和米里亞姆·阿德爾森夫婦共向八個超級政治行動委員會捐獻了4382萬美元，并向政黨委員會和候選人捐獻了367萬美元。在2016年大選中，阿德爾森夫婦又投入了超過2000萬美元為特朗普助選。

政治非營利組織與“暗錢”

政治非營利組織即“501（c）組織”，是指根據(jù)《稅收法》第501（c）款規(guī)定成立的享有稅收豁免權(quán)的組織。這類組織不是政治性的，但是可以從事、開展非黨派的選民登記和投票動員活動。政治非營利組織的財務(wù)活動時隔很久才會對外公開，且沒有公開其捐獻來源的法律義務(wù)，可以使利益集團在不受公眾關(guān)注的情況下影響政治。因此，它往往被稱為“暗錢”組織。從本質(zhì)上來說，政治非營利性組織多是掩蓋利益集團用金錢干預(yù)選舉的“皮包公司”。它們多數(shù)只有少數(shù)的雇員，甚至是完全由志愿者組成。根據(jù)“響應(yīng)政治中心”的不完全統(tǒng)計，2008年以來，美國政治選舉中“暗錢”支出的金額已經(jīng)超過了11.5億美元。社會福利組織和貿(mào)易協(xié)會組織是最為活躍的“暗錢”組織。在2015—2016年選舉周期里，社會福利組織和貿(mào)易協(xié)會組織分別支出了1.45億美元和3200萬美元。在2012年時，社會福利組織的“暗錢”支出甚至一度達到了2.57億美元。政治非營利組織之所以飽受批評，是因為很難追蹤這些組織接受的獻金總和及其是如何支出的。聯(lián)邦競選法律規(guī)定，政治非營利組織參與的某些政治行為不需要向聯(lián)邦選舉委員會報告（只需要報告直接的政治行為即可），但是需要向國家稅務(wù)局和勞工部門報告，然而，有的“暗錢”組織根本無視這些規(guī)定。政治非營利組織提供的報告都是年度報告，報告中往往對支出含混其詞，如多使用“媒體服務(wù)”或者“電話咨詢項目”等模糊性表述，并且所謂的“教育性”和“組織建設(shè)”的支出也不需詳細說明。與此同時，多數(shù)政治非營利組織向聯(lián)邦選舉委員會報告的金額遠遠低于真實數(shù)據(jù)。例如，“十字路口GPS”向聯(lián)邦選舉委員會報告它在2011—2012年選舉周期里僅支出了7100萬美元，但是據(jù)內(nèi)部人士透露，實際上達到了3億美元。政治非營利組織還經(jīng)常利用聯(lián)邦選舉法律上的漏洞支付網(wǎng)絡(luò)廣告、郵寄廣告，尤其是在廣告制作和電視廣告方面的大筆開銷往往根本不會進行報告。

“527組織”和“競選通訊”

利益集團不僅尋求避開捐款數(shù)額限制的方法，而且想方設(shè)法通過其他組織形式參與競選活動。除了上述幾種較為常見的形式之外，利益集團還可以通過“527組織”和以“競選通訊”的形式影響選舉。“527組織”是指《稅收法》第527款規(guī)定的享有稅收豁免權(quán)的政治組織，這些組織以影響聯(lián)邦選舉為主要目標，可以自由地募集選舉資金，但是需要向國家稅務(wù)局報告捐獻來源和支出信息。在選舉過程中，“527組織”主要通過選民動員和投放議題支持廣告介入選舉，不得明確呼吁公眾選舉或不選特定的候選人，不能在初選前30天或大選前60天進行廣告宣傳。2008年，“527組織”募集的捐獻額度約為5億美元，2014年超過了7億美元。從最近幾個選舉周期來看，由于超級政治行動委員會和政治非營利組織的興起和活躍程度的劇增，“527組織”的重要性已被大幅削弱，“吸金”能力有所下降。

利益集團影響選舉的另一種方法是通過“競選通訊”的形式動員雇員或者成員。1971年《聯(lián)邦競選法案》及其修正案規(guī)定，企業(yè)和勞工組織可以向受到嚴格限制的個體就任何主題進行溝通，包括對選舉表達支持或反對任何聯(lián)邦候選人。這些溝通所產(chǎn)生的費用在每場選舉中如超過2000美元就必須向聯(lián)邦選舉委員會報告。最高法院在“聯(lián)合公民訴聯(lián)邦選舉委員會案”中推翻了對競選通訊費用的限制，解除了此前對企業(yè)和工會組織花費自己的資金進行競選通訊的禁令，導(dǎo)致利益集團聯(lián)系組織成員或公司雇員的通訊費用支出不受限制。商業(yè)和工業(yè)性質(zhì)的政治行動委員會在直接聯(lián)系其雇員方面扮演了“領(lǐng)頭羊”的角色。在美國，年輕選民更易于接受來源可靠的出自私人部門的信息，而最可靠的來源就是雇主。在與選舉相關(guān)的通訊發(fā)布之前，利益集團就已經(jīng)與其成員之間建立起了密切聯(lián)系，而不僅僅局限于討論選舉本身。在2012年的聯(lián)邦選舉中，約有2000萬美元用于所謂的“競選通訊”上，2016年時進一步增長至5600萬美元。

結(jié)語：被金錢扭曲的美國政治

從20世紀70年代開始，美國進入了所謂的“新鍍金時代”。雖然美國工人的平均生產(chǎn)率翻了近一倍，但是薪資水平卻陷入了長期停滯。社會流動性也越來越低。2008年的經(jīng)濟危機以及其后爆發(fā)的“占領(lǐng)華爾街”和“民主之春”等持續(xù)不斷的抗爭運動都清晰地表明，越來越多的人對美國社會表達出失望和不滿，社會不平等已經(jīng)達到了空前的程度。

美國富豪和利益集團通過提供政治獻金，以多種形式影響和干預(yù)選舉結(jié)果，其中最重要的是向黨派和候選人的競選活動提供資金支持。美國的絕大多數(shù)億萬富翁在向政黨和候選人提供獻金方面十分活躍；而占美國人口1%～2%的百萬富翁群體在大選中同樣活躍，平均捐獻了4633美元，遠遠超過普通美國人的經(jīng)濟承受能力。政治獻金的最明顯的結(jié)果是讓那些對富人友好的候選人當選，并在候選人贏得選舉之后獲得接近他們的渠道。政治獻金對選舉結(jié)果的影響還體現(xiàn)在，那些知名度低的競選者鮮有希望擊敗在任者，除非他們能夠斥巨資大幅提高自身的知名度，或與選民建立起密切的聯(lián)系。在那些關(guān)注度不高、選民投票率低的初選中，競選的早期資金對雇傭工作人員、引起友好媒體關(guān)注、聯(lián)系選民和動員支持者進行投票等方面更是非常關(guān)鍵。客觀而言，金錢不是贏得選舉的充分條件，但卻是必要條件。許多學者都發(fā)現(xiàn)，美國的選舉制度中存在明顯的“金錢預(yù)選”現(xiàn)象，即候選人必須首先募集到一定數(shù)量的競選資金，以證明其有足夠的能力開展選舉。媒體對候選人籌集資金的報道有助于強化哪位候選人事實上有機會贏得選舉的輿論認知。選舉中必須籌集充足的資金已經(jīng)成為一種“過濾器”，它將那些富豪無法接受的潛在候選人排除在外。“金主”通過控制候選人而在相當大的程度上控制著選舉結(jié)果，進而影響公共政策。“金主”還可以通過政治獻金塑造民意，這極大地影響了美國人對政治的認識和公共政策的選擇。“金主”編織出的意見塑造網(wǎng)絡(luò)與慈善基金會、大學、智庫、政策咨詢團體和藍帶委員會的緊密聯(lián)系，這些機構(gòu)的資助者和領(lǐng)導(dǎo)往往是富翁和行業(yè)精英，它們共同提出政策理念、發(fā)布報告和向國會提供證詞。

在最近幾次大選中，最大的“金主”是支持共和黨的億萬富翁科赫兄弟，他們成立了一個由保守派億萬富翁組成的龐大網(wǎng)絡(luò)，即“科赫網(wǎng)絡(luò)”。在2012年大選中，“科赫網(wǎng)絡(luò)”向共和黨候選人捐獻了4億美元，并在2014年中期選舉中再次支出了3億美元。在2016年大選拉開帷幕之初，“科赫網(wǎng)絡(luò)”計劃投入9億美元介入選舉。“科赫網(wǎng)絡(luò)”全部的預(yù)算支出十分龐大，以至于其在大選中的支出超過了共和黨自身，這足以證明其對政治滲透之深。數(shù)據(jù)顯示，共和黨倍受“金主”和利益集團的青睞，但民主黨也有自己的幕后“金主”。支持民主黨的億萬富翁在很多議題，如女性、同性戀和平等對待非裔美國人等問題上秉持自由傾向，但是對消除高度經(jīng)濟不平等的公共政策問題態(tài)度冷漠，甚至與支持共和黨的億萬富翁的立場十分相近。

美國的建國之父們在《聯(lián)邦黨人文集》中指出，美國社會眾多的利益集團可以保護個人或少數(shù)人的權(quán)利免于多數(shù)人的威脅，起到維護社會公正的作用。然而，在美國當前的選舉政治中，判斷候選人是否有望勝出的首要標準不是選票或者公眾支持，而是金錢；這些金錢不是來自所有選民的公共資助，而是來自極少數(shù)人的私人獻金。無論是民主黨候選人還是共和黨候選人都極度依賴“金主”和利益集團，尤其是商業(yè)貿(mào)易集團提供的巨額政治獻金，故而在他們當選之后關(guān)心和維護的還是富人尤其是億萬富翁的特殊利益。由于富人尤其是百萬富翁和億萬富翁往往與普通民眾存在截然不同的政策偏好，致使普通美國人的利益和訴求長期以來一直被忽視。與普通美國人相比，富人和利益集團可以通過對政治尤其是對選舉的資金投入，將經(jīng)濟優(yōu)勢轉(zhuǎn)化成政治權(quán)力，利用政治權(quán)力維護經(jīng)濟利益，推動為富人減稅的公共政策，阻止任何旨在削減經(jīng)濟不平等的公共財政支出或管制的努力。在這種背景下，政治不平等又進一步加劇了經(jīng)濟不平等，選舉政治被金錢嚴重扭曲，最終形成了當今美國“不平等的民主”。