緩解電價政策性交叉補貼的建議

杜夢垚

本文通過對中美電價情況進行比較，提出了中國工業電價高于美國的原因是承擔了較高的對居民、農業電價的政策性交叉補貼，并研究分析中國的電價政策性交叉補貼存在的問題，提出緩解交叉補貼的有關建議。

一、中美電價基本情況

2017年中美兩國電價中，工業平均電價中國大幅高于美國，居民平均電價美國大幅高于中國。其中：

工業電價：2017年，中國平均每千瓦時0.6389元（含稅及基金，下同），美國平均每千瓦時0.4665元，中國比美國高0.1723元，高出幅度約為37%。

居民電價：2017年，中國平均每千瓦時0.5512元，美國為每千瓦時0.8710元，美國比中國高0.3198元，高出幅度約為37%。

商業電價：2017年，中國平均每千瓦時0.8063元，美國平均每千瓦時0.7211元，中國比美國高0.0852元，高出幅度約12%。

我國工業電價大幅高于美國，是由于我國工業電價中，除稅費及基金比美國多6-7分錢外，還承擔著對居民、農業電價的交叉補貼。

二、存在的主要問題

（一）電價交叉補貼使工商業用戶電價負擔過重

居民用電戶數眾多且量小、分散，電壓轉換等級多、輸送距離長，其供電成本遠高于工業用戶。一般國家的居民電價通常是工業電價的1.5-2倍，美國是1.9倍，但我國居民電價比工業電價低14%。電價交叉補貼使居民、工商業用戶電價嚴重偏離其供電成本，扭曲了電力能源的市場價格，無法合理體現電力的資源價值，無法引導各類用戶進行合理的電力消費，同時影響我國工業產品和服務的國際競爭力。

（二）居民、農業用電比重逐步提高，交叉補貼規模持續擴大

過去10年來，我國居民、農業用電占比每年提高約1個百分點，2017年已經達到21%，逐步接近發達國家30-40%水平。2013-2017年南方電網居民、農業用電占比從21.1%增長到24.5%。其中，貴州居民、農業用電占比增長最快，從19.9%增長到27%，其享受的交叉補貼規模累計增長25.8%，導致交叉補貼規模持續擴大，工商業電價將進一步承壓。

（三）部分工商業用戶建設自備電廠，不承擔交叉補貼

國家政策層面要求對除余熱、余壓、余氣等資源綜合利用型自備電廠的自發自用電量征收政府性基金及政策性交叉補貼，但缺乏具體的執行細則。自備電廠利用執行細則的空白，不承擔交叉補貼、不承擔政府性基金及附加，逃避公平承擔社會責任，從而獲得了不公平的市場競爭優勢。

三、相關建議

（一）對交叉補貼固化存量、控制增量，逐步減少對居民用電的交叉補貼規模

從交叉補貼對象看，主要受益者是居民用戶中處于第二、三檔的用電量較大的人群，而第一檔居民用戶由于電力消費少，獲得的補貼也少，應該通過價格機制引導部分高階居民用戶節約用電，從總體上減少交叉補貼規模。建議調整完善居民階梯電價政策，在保障基本民生、維持第一檔用電價格基本穩定的前提下，適當降低第一檔電量覆蓋比例，提高第二、第三檔用電價格，一方面減少工商業承擔的電價交叉補貼負擔，另外一方面也有利于推動資源節約型社會的建設。

（二）落實自備電廠及增量配網公平承擔交叉補貼

建議建立對自備電廠征收交叉補貼的細則。各省工商業承擔的電價交叉補貼負擔存在較大差異，對自備電廠按此標準直接征收可能會影響政策實施的有效性。建議國家發改委出臺交叉補貼標準定價指導意見，省級價格主管部門根據本省交叉補貼水平和全國平均情況，制定向自備電廠征收交叉補貼的具體標準;同時，國家層面加強監管，督促地方價格主管部門在核定增量配網配電價格時，充分考慮交叉補貼的實際情況，確保所有用戶公平承擔交叉補貼。

（三）保留低價電源由電網企業收購，提升電力普遍服務能力

建議做好電力市場化改革、發用電計劃改革與政府電價管理及交叉補貼政策的銜接，對于水電比重較大省份，結合電價改革進程和本地區電力資源條件，保留上網電價較低的電源由電網企業直接收購，用于支持民生用電，履行電力普遍服務和保底供電服務義務，既避免低價水電簡單參與市場獲得超額利潤，又適當降低政策性交叉補貼強度。

（四）加快設立電力普遍服務基金，完善普遍服務機制

完善電力普遍服務補償機制，加快設立電力普遍服務基金，從終端用戶的電價中收取，體現全民分擔電力普遍服務的公平性，并在全國范圍內統籌使用，專項用于支持經濟欠發達地區電力普遍服務，提升電力普遍服務能力。

四、結語

電價政策性交叉補貼是我國電價體系的突出特點，在多年以來城市反哺農村、工業補貼居民的政策思路下，不同用戶類別之間、電壓等級之間電價交叉補貼較為普遍?！吨泄仓醒?國務院關于進一步深化電力體制改革的若干意見》（中發〔2015〕9號）等文件提出要妥善解決電價交叉補貼。本文為貫徹落實中發9號文，緩解電價政策性交叉補貼問題提出切實可行的建議，供有關政策制定者參考。（作者單位：中國南方電網有限責任公司）