地方法人金融機構治理中黨組織作用研究

王佳

摘要：習近平總書記在第五次全國金融工作會議上強調指出，必須加強黨對金融工作的領導，緊緊圍繞服務實體經濟、防控金融風險、深化金融改革三項任務，健全現代金融企業制度。我國特殊政治體制背景和經濟環境，決定了商業銀行，特別是中小法人銀行公司治理結構具有其特殊性，即除了“三會一層”之外，黨組織在銀行決策中發揮著重要甚至是關鍵性作用。為此，本文對Y市轄內12家地方法人金融機構進行了調查，分析了黨組織在法人金融機構治理中存在的問題，探討了黨組織的職責定位和管理機制，以期能夠有效發揮黨組織的“政治核心作用”。

關鍵詞：法人金融機構 ?黨組織 ?公司治理

一、地方法人金融機構治理機制現狀

（一）“三會一層”設立及運行情況

1.設立情況。Y市有12家法人金融機構，其中農村商業銀行5家，村鎮銀行7家。調查顯示，12家法人金融機構均按照監管要求設立了股東大會、董事會、高級管理層，有11家設立了監事會。分機構來看，5家農村商業銀行都設立了獨立董事、外部監事等崗位，在董事會下設了專門委員會，包括戰略委員會、審計委員會、風險管理委員會、關聯交易控制委員會、提名委員會、薪酬委員會、三農金融服務委員會等;7家村鎮銀行中有1家設立獨立董事和外部監事，2家在董事會下設了專門委員會。

2.運行情況。“三會一層”獨立運作、有效制衡、相互合作、協調運轉，逐步形成了股東大會、董事會決策、高管層執行、監事會監督的運行機制。但在實際運行中，因建立時間不同、機構經營規模不一，以及人員情況不同等因素，導致“三會一層”的運行效果略有差別。一是股東大會依法合規。12家法人金融機構嚴格按照每一會計年度結束后6個月召集和召開股東大會，會議議程和議案由董事會進行合理安排，議事規則由董事會負責擬定并經股東大會審議通過。必要時，重大事項都經召開的臨時股東大會決策，符合監管要求。二是董監事基本能夠勤勉履職。12家法人金融機構的董事基本能夠做到勤勉履職，按季召開董事會，董事參與人數都達到總數的1/2以上，出席董事會的次數也達到2/3以上，獨立董事基本能夠做到在董事會中發表意見。董事會制定了內容完備的董事會、專門委員會議事規則和發展戰略、年度預算等重要事項。從監事會來看，5家農村商業銀行明顯好于7家村鎮銀行，5家農村商業銀行監事會能夠按季召開，做到獨立調查、取證，實事求是地提出問題和監督意見，對監事會提出的意見董事會也基本做到及時整改。7家村鎮銀行中有6家設立監事會，但未能按季召開相關會議，監督成效不明顯。三是高級管理層依章履職。12家法人金融機構的高級管理層能夠根據銀行章程及董事會授權開展經營管理活動，銀行經營基本與董事會所制定的發展戰略、風險偏好及其他政策相一致，有7家法人金融機構還會定期向董、監事會及專門委員報告工作。

（二）黨組織在法人金融機構治理中的實際體現

1.完善黨的規章制度。2018年以來，為落實全面從嚴治黨治行要求，9家法人金融機構已經將黨的領導寫入公司章程，并在《章程》中明確黨組織的職責權限、機構設置、運行機制、基礎保障等，并經股東大會審議通過。1家村鎮銀行已根據發起行的統一計劃，將黨的領導寫入章程。還有2家法人金融機構卻在完善制度時遇到阻礙，如某村鎮銀行多數小股東擔心村鎮銀行強調黨建工作會影響經營管理工作，反對將黨的領導職能寫入公司章程。

2.健全黨的領導核心體制。5家農村商業銀行都建立了黨委和董事會、監事會、高管層“雙向進入、交叉任職”的領導機制，董事長兼任黨委書記、行長兼任黨委副書記、監事長兼任紀委書記，董事會、監事會、高級管理層中均有黨委成員出任，黨委既大力支持股東大會、董事會、監事會和高管層依法行使職權，又通過其在“三會一層”中的成員發揮黨委把方向、抓大事、謀大局的作用。同時，設立黨委辦公室，負責黨群事務，并配備至少1名黨務干部和專職人員從事日常工作。7家村鎮銀行由于規模較小，未設有黨委，由黨支部履行黨的職責，都成立了黨支部，其中有4家是董事長兼任黨支部書記，兩家是行長兼任黨支部書記，黨支部委員與行政班子交叉任職，董事會、高管層成員中其他符合條件的黨員按有關規定和程序可以成為黨支部委員。村鎮銀行由于黨員較少，黨群工作設在綜合管理部，由綜合管理部人員兼職黨務工作人員。還有1家村鎮銀行則由于董事長、行長及1名副行長都不是黨員，黨在治理機制中發揮的作用相對較弱。

3.規范黨組織議事規則。12家法人金融機構均能夠堅持黨的領導，堅持“三重一大”事項集體研究決策，制訂了黨委（黨支部）議事規則、“三重一大”事項決策制度等規范性文件。根據工作需要，召開黨委（黨支部委員）會，研究經營發展戰略、重要人事調整、重大投資方案等重大事項，在董事會、高管層決策前進行前置討論，黨組織領導核心和政治核心作用得到有效發揮。

二、黨組織在地方法人金融機構治理機制中存在的問題

（一）黨組織與“三會一層”職責不能有效融合

1.黨組織部分代替“三會一層”的職責。從Y市轄內5家農村商業銀行的情況來看，黨委成員與“三會一層”是交叉任職的，所以融合度較高，把黨的領導融入公司治理各環節，使黨委發揮的領導作用組織化、制度化、具體化。但是這就導致黨委與“三會一層”的職責分工不清，如某農村商業銀行明確了黨委研究討論是董事會、高管會決策重大問題的前置程序，重大經營管理事項必須經過黨委研究討論，而該公司的章程中明確黨委的職權是研究決定重大人事任免或提名、討論審議“三重一大”制度規定事項等，這導致實際操作中，黨委會過多參與公司的經營決策，權力過大，甚至黨委會代替董事會決策重大事項等，造成架空董事會的現象。

2.黨的領導職責發揮不充分。村鎮銀行由于經營規模小、遠離發起行以及黨組織隸屬關系復雜等原因，存在著重業務、輕黨建的現象，黨的領導目前也僅能做到滿足監管層的需要，還沒有有效發揮作用。如某村鎮銀行成立時間較晚，人員較少，在黨建方面是按照當地市委組織部的相關要求開展組織活動，其公司內部的黨的領導作用幾乎沒有發揮。調查中也發現，7家村鎮銀行中還有3家沒有將黨的領導寫入公司章程，有2家銀行已經寫入公司章程的，但只是為了符合監管要求，僅僅只有一句話的表述，并沒有明確黨委的職權，所以黨的領導并不能產生影響力，在一定程度上制約了黨支部把方向、謀大局、保落實的作用發揮。

（二）黨組織與“三會一層”相互制衡作用弱化

董事會、監事會和高級管理層是決策、監督與執行關系，三者是相對獨立、相互制衡的。對于農村商業銀行來說，黨委書記由董事長兼任、黨委副書記由行長兼任、紀委書記由監事長兼任，其他黨委成員也在董事會、監事會、高級管理層中任職，于是在黨委關系中，“三層一會”就變為了領導與被領導的關系，相互制衡作用大打折扣。對于一些村鎮銀行來說，黨支部書記由行長兼任，黨支部副書記由副行長兼任，其他黨支部委員由高管層其他人兼任，而同時董事長、監事長在黨支部中沒有任何的職務，容易造成高管層“一家獨大”的局面，在現行的考核導向下，某種程度上會弱化政治領導，重業務而輕黨建，黨支部與“三會一層”失去了相互制衡的作用。

（三）黨組織與“三會一層”協調運轉不暢

1.黨的職能部門設置、人員配備及作用發揮明顯不足。根據調查顯示，目前村鎮銀行沒有專門的黨的職能部門，農村商業銀行也僅僅是明確了黨委辦公室，有些法人金融機構黨委辦公室與董事長辦公室合署辦公，而組織、宣傳、紀檢等黨的職能部門則依附于其他業務部門開展工作，黨建和業務是處于混合辦公的狀態。據統計，有些銀行雖配有黨務干部和專職人員，但人員配備最多的一家農村商業銀行是配有1名黨委辦公室主任（兼行政辦公室主任）和兩名專職工作人員，有些銀行甚至連專職黨務工作人員都沒有，完全由行政工作人員兼職做黨建工作。目前轄內最大的一家農村商業銀行有正式員工800多人，黨員320多人，大部分黨員是在支行一線工作的員工，面對激烈的市場環境和考核壓力，這些黨員的主要精力還是放在了業務拓展上。據了解，該農村商業銀行的支行行長中有一部分還不是黨員，所以基層黨組織的職能作用逐步弱化，已不能適應全面從嚴治黨形勢下黨的領導職能的發揮。

2.黨組織隸屬關系混亂。從調查情況看，黨組織隸屬關系分為三種：一是隸屬于地方政府部門（機關工委或組織部），作為其中一個支部履行黨建工作職能，參加相關活動，法人金融機構的一些經營決策行為易受到地方政府領導的影響或干預。二是黨委成員組織關系隸屬于省聯社，而其他黨員的組織關系隸屬于地方政府部門（機關工委或組織部），這種身首分離的組織關系模式，在一定程度上會影響黨組織的凝聚力、向心力，黨組織的戰斗堡壘作用發揮不明顯。三是隸屬于發起行，由于距離較遠，組織管理能力有限，導致一些黨支部的黨建工作流于形式，統領監督的難度較大。

三、對策建議

（一）厘清黨組織與“三層一會”的職責邊界

一是明確黨組織職權。將黨的領導寫入公司章程，明確黨組織在公司治理中的法定地位，在管理流程中，明確黨組織的職權范圍包括支持股東大會、董事會、監事會和高級管理層依法行使職權，向董事會、高級管理層推薦管理干部，參與對高級管理層的任免決策，加強黨內監督，查處干部違紀行為等。將黨組織集體研究討論作為重大決策的前置程序，確保黨的領導和政治核心作用。二是保障“三會一層”權利。在落實黨組織集體研究討論董事會、高級管理層決策重大問題的前置程序的要求下，也要保障股東大會、董事會、監事會的法定義務和權利，黨組織在落實中央、省市縣金融工作會議精神的前提下亦應保護高級管理層在不違規的情況下獨立經營的能力，嚴格職責權限。三是加強對黨組織決策的監督。對黨組織落實的決議要求要形成督查機制，重大事項要按照民主集中制原則議事決策。完善“三重一大”事項決策的內容、規則和程序，黨員參與黨內事務渠道要通暢，民主權利要有效落實。

（二）建立黨組織與“三會一層”的制衡約束機制

制訂切實可行的黨組織議事規則，建立黨組織決策溝通機制，強化與董事會、監事會、高級管理層的協調配合，明確在每次召開股東大會之前，董事會應向黨組織報告工作、征求意見。董事會、高級管理層在研究重大問題之前，應主動征求黨組織意見，意見形成后，應主動向董事會成員介紹黨組織意見形成的意圖和理由。同時，將黨組織的議事規則、議事程序向股東、外部債權人予以公布，防止黨組織權力過大、濫用權力的問題。邀請董事會成員、高級管理層、股東代表參與黨組織會議決策，了解黨組織決策的思路及意圖。明確界定黨組織不能干預銀行經營管理的具體事務，不能代替董事會和高級管理層直接決定問題。

（三）促進黨組織與“三會一層”協調運行

目前地方法人金融機構的組織隸屬關系不利于加強黨對金融工作的領導，農村商業銀行應改變目前身首分離的黨組織架構，形成黨委、支部垂直管理體系，保證省聯社與黨委的決策和黨建工作要求一桿子到底，不折不扣地執行。對于村鎮銀行，需要改變目前由地方政府部門貌合神離的管理模式，切實發揮黨組織的核心作用，引領法人金融機構的發展。在理順組織隸屬關系的同時，法人金融機構應根據自身組織層級健全職能部門。對于農村商業銀行黨委，應建立組織部、宣傳部及紀委等職能部門，強化對黨員的教育管理職能。對于村鎮銀行黨支部，應擴大支部委員人數，指定專人從事黨建具體工作，規范開展組織生活。

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（作者單位：中國人民銀行揚州市中心支行）