比較的視角：區域經濟社會協調發展的規劃與構建

周偉林

摘要：當前，中國經濟的目標是轉向高質量發展，這就迫切需要打通區域經濟發展的制度和技術屏障，建立公平與效率高度統一的市場經濟。通過研究中國區域分工和協同發展的內在邏輯，分析新時期“T”形區域發展總體格局的內涵與機理，并著重對京津冀、長三角、粵港澳大灣區三大區域經濟體的行動目標和發展要素作了簡要勾勒。

關鍵詞：區域經濟社會;協調發展;規劃;三大區域經濟體

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2019.05.003

一、中國區域分工和協同發展的內在邏輯

理解中國的經濟社會，有一些基本的視角可供觀察和分析，主要包括：巨型的人口規模，其數量大于OECD國家總和;人均自然資源、公共資源的稀缺性及其公共政策的影響;地理和人口分布的胡煥庸線，反映了多種不平衡性，如沿海與內地發展程度的差異;中央-地方關系內涵和機制極其豐富，存在各種組合;兩橫三縱龐大的城市體系。據預測，到2030年，中國將出現221座100萬以上人口的城市（目前歐洲只有35座類似規模的城市），其中有23座500萬以上人口的城市;[1]大國體系，多民族，區域開發、地方競賽和對口援助;市場與政府的分工和動態平衡;內需市場與外部市場的復雜結構以及超大規模。

眾所周知，中國經濟已持續快速增長較長時間。GDP增長率在2007年為14.2%，2008年開始速度放緩，一直到2011年的9.5%，還在8%以上的高位上，而2012年的增長速度跌到7.9%，2018年為6.6%。若從2008年算起，增長速度下行的時間長達10年之久。這表明中國經濟的高速增長階段，已開始發生實質性的轉向，目標是轉向高質量發展階段，那么，高質量經濟的重要引擎是什么，新舊動能轉換點在哪里？其中一個非常重要的領域，是要打通區域經濟發展的制度和技術屏障，建立公平與效率高度統一的市場經濟。

二、新時期區域發展的總體格局解讀

關系中國發展全局的重大戰略，除一帶一路（the Belt and Road），還包括京津冀協同發展、長江經濟帶、長江三角洲區域一體化發展、粵港澳大灣區建設，即沿海的三大主要區域和沿江廣大區域，構成了“T”形區域發展總體格局。這里分別加以簡述之。

（一）三個大格局

鄧小平同志上世紀80年代強調“兩個大局”：一部分有條件的地區率先發展，此乃第一個大局;世紀之交時，先發展地區支持帶動后發展地區，最終走向共同富裕，此乃第二個大局。[2]1999年12月底，中央提出“舉全國之力支持西部建設”的決策。中國作為大國，區域非平衡發展是客觀規律，當下又面臨諸多國家層面的難題。兩個“大局”或曰“大格局”，是按傳統的東中西區域地理結構來布局的，然而中國地域結構不僅是東西向的，而且是南北向的：東北、華北、華中、華南。東西向是大格局，南北向也是大格局。30年之后建設雄安新區，與此情形高度相關，使“第三個大格局”的目標定位逐步明朗：京津冀協同發展。

南北關系在中國歷史上有著毋庸置疑的重要性。根據冀朝鼎的研究，[3]秦漢時期的基本經濟區在北方黃河流域，自隋唐以后的1 000多年，南方長江流域取得了基本經濟區的地位。計劃經濟時代，北方的經濟重要性得以增強。改革開放以來，南方的市場化程度一直高于北方，經濟也更具活力。2018年上半年，南方經濟在全國經濟的比重上升到62%，北方占比下降至38%，且差距有繼續拉大的趨勢;2018年城市GDP排名，前10城市中，北方只有北京、天津位列榜中。

針對市場的行政性分割嚴重的狀況，國家提出實施京津冀一體化。從規劃來看，京津冀包括北京市、天津市以及河北省的保定等11個地級市。2017年4月，中共中央、國務院決定設立河北雄安新區，涉及保定市下轄的雄縣、容城、安新3縣及周邊部分區域，京津冀一體化從概念到行動得以進一步加強。一旦雄安新區真正發展起來，對整個北方經濟的影響和拉動都是非常大的，對京津冀的協同發展是有推進力的。

（二）長江經濟帶發展

長江經濟帶覆蓋上海、江蘇、浙江、安徽、江西、湖北、湖南、重慶、四川、云南、貴州等11省市，人口和GDP占比均超過全國的40%。發展長江經濟帶的目標是要打造中國經濟新支撐帶，這將會有利于：挖掘長江流域廣闊腹地蘊含的巨大內需潛力，促進經濟增長空間從沿海向沿江內陸拓展;優化沿江產業結構和城鎮化布局，推動經濟提質增效升級;形成上中下游優勢互補、協作互動格局，縮小東、中、西部地區發展差距;建設陸海雙向對外開放新走廊，培育國際經濟合作競爭新優勢;保護長江生態環境，引領全國生態文明建設。

推動長江經濟帶發展，涉及省份眾多，是一個系統工程，需要樹立大局觀，加以協調和融合，“共抓大保護，不搞大開發”。正確地把握好以下五個關系十分重要：整體推進和重點突破的關系;生態環境保護和經濟發展的關系;總體謀劃和久久為功的關系;破除舊動能和培育新動能的關系;自身發展和協同發展的關系。

（三）長江三角洲區域一體化發展

2016年5月國務院批準的《長江三角洲城市群發展規劃》將長三角城市群界定為上海市、江蘇省南京等9市、浙江省杭州等8市和安徽省合肥等8市。長三角區域經濟社會的歷史狀況和現狀應該是中國跨區域間協調發展基礎最好的，有著巨大的發展潛能：第一，通江達海，人口密度高，有發達的道路、港口、航空、通信等基礎設施，城鎮體系完備，常住人口城鎮化率接近70%，市場規模巨大;主要城市之間構成了1小時經濟圈，有利于市場整合、降低成本和優化分工;5A景區有53個（全國共250個）。第二，已建立起門類齊全的現代工業體系，整體趕上了信息化、數字化、共享經濟的時代。第三，特有的人力資本優勢。明清兩朝全國狀元人數分別是90名和117名，江蘇和浙江占了其中的17名、49名和20名、20名。1955年中國科學院選出的第一批院士為190人，其中江浙滬三地就占46%。現在的百強縣與過去的科舉發達縣基本上是一致的，人力資本依然是未來區域發展的核心變量，一個地區人力資本積累越高，發展就越快。第四，市場意識濃厚，善于制度創新，在政府職能轉變、要素市場一體化建設、公共服務和社會事業合作、體制機制創新等方面先行先試。第五，長三角在國家經濟社會發展當中承擔著不可替代的引領作用，上海自貿區建設以及“長三角區域一體化發展示范區”建設，對此提出了新的更高的要求。

長三角區域一體化發展示范區由浙江省嘉善縣、上海市青浦區、江蘇省吳江區三個地區共同組成，示范區有可能成為長三角新的增長極，但其更核心的任務則是要解決整個長三角的體制機制問題。通過將長三角更高質量一體化的方針、政策和實施步驟放在里面先行先試，磨合完善，然后總結提升、推廣復制。

值得關注的一個可行案例，是全球超大城市群治理的數字化長三角樣本。阿里云推出的“ET城市大腦”智能城市管理系統，將杭州城里散落在交通管理、公共服務等領域的百億級的數據匯聚起來，搭建了一個城市交通動態網和自動化控制系統。2018年“城市大腦”覆蓋了杭州主城區的全部限行區域，杭州交通擁堵率從2016年的全國第5位降至2018年的全國第57位。“城市大腦”的應用還有望在城市管理的方方面面突破，打造一個全方位的AI城市管理系統，讓城市日常管理實現自動化、智能化。這等于是讓城市的一切基礎設施和人類活動數字化，進而實現精準的數據分析和自動化控制。有了AI技術的加盟，人類對城市的管理邊界有望實現指數級擴張，長三角26個城市的“合體”和一體化管理，將不再是個難題。如同當年羅馬給了世界一個下水道，倫敦給了世界一個地鐵，紐約給了世界一個電網，王堅的“ET城市大腦”，是杭州獻給世界的一個禮物，將為全球超大城市群精細化管理提供一個中國方案。

（四）粵港澳大灣區建設

粵港澳大灣區是指由香港、澳門兩個特別行政區和廣東省的廣州、深圳、珠海、佛山、中山、東莞、肇慶、江門、惠州等九市組成的城市群，是國家建設世界級城市群和參與全球競爭的重要空間載體。粵港澳大灣區面積達5.6萬平方千米，人口6 600萬，2017年GDP突破10萬億元（超過了俄羅斯，與韓國持平），成為全國經濟最活躍的地區。但是其一體化還遠沒有歐盟的市場整合程度高，根源在于“一國兩制”是雙刃劍，既可以帶來非凡的活力，也可能產生巨大的摩擦。

2019年2月18日，中共中央、國務院印發《粵港澳大灣區發展規劃綱要》，粵港澳大灣區建設提升到了國家發展戰略層面。粵港澳三地將在中央有關部門支持下，完善創新合作機制，促進互利共贏合作關系。推進建設粵港澳大灣區，有利于深化內地和港澳交流合作，對港澳參與國家發展戰略，提升競爭力，保持長期繁榮穩定具有重要意義。其合作目標是：強化廣東作為全國改革開放先行區、經濟發展重要引擎的作用，構建科技、產業創新中心和先進制造業、現代服務業基地;鞏固和提升香港國際金融、航運、貿易三大中心地位，強化全球離岸人民幣業務樞紐地位和國際資產管理中心功能，推動專業服務和創新及科技事業發展，建設亞太區國際法律及解決爭議服務中心;推進澳門建設世界旅游休閑中心，打造中國與葡語國家商貿合作服務平臺，建設以中華文化為主流、多元文化共存的交流合作基地，促進澳門經濟適度多元可持續發展。努力將粵港澳大灣區建設成為更具活力的經濟區、宜業宜居宜游的優質生活圈和內地與港澳深度合作的示范區，攜手打造國際一流灣區和世界級城市群。

三、三大區域經濟體的行動目標及其發展要素

從北向南的京津冀、長三角、粵港澳是中國經濟的三大區域經濟支柱和引擎，構成實施經濟增長方式轉換的國家戰略。其中京津冀協同發展，是強調打破行政分割和壟斷，改變首都“虹吸效應”以及過度擁擠的困境，以建設雄安新區建立新的增長極，來推進京津冀之間互動健康良性的發展;長江三角洲區域一體化發展，是要在現有發展基礎之上更上一層樓，提高要素配置和公共服務的實效，建立高質量的一體化大市場;粵港澳大灣區建設，更是前所未有的實踐，將不同制度下的區域發展連結整合到一個平臺體系中去，獲取更大的外部性和規模經濟。

這三大區域經濟體的目標和行動雖各有側重，但是皆要求加強區域內分工合作以及區域治理創新。京津冀的看點是北京非首都功能疏散和雄安新區建設;長三角的看點是自貿試驗區、科創中心、長三角一體化三大國家戰略聯動背景下，滬杭甬蘇寧合大都市群一體化功能創新，以及長三角一體化發展示范區規劃建設;粵港澳的看點是香港自由港制度拓展到廣州和深圳，廣深港聯合打造世界級高科技產業集群。

三大區域經濟體各自都有長項：北京有中關村、科學中心，有金融總部、央企總部，全國首屈一指的科教、醫療、人才、文化、行政資源，是京津冀的核心。長三角的經濟規模、區域面積、產業集群、人口數量和GDP超萬億的超強城市群排在前列，上海在科創、經濟、金融、貿易、航運、高教、醫療、人才、要素大市場和國際化、跨國公司集聚上有綜合優勢，是長三角龍頭。粵港澳有香港國際金融之都、深圳高科技創新之都、廣州國際貿易之都的強強聯手，在金融中心、科創中心、貿易中心、航運中心、產業創新中心方面綜合實力強，廣東GDP全國老大，深圳GDP已經超過香港，粵港澳人均GDP遠超長三角和京津冀。

就發展趨勢看，京津冀依托行政資源，首都功能疏散和雄安新區開發有待時日;長三角依托國際資源和市場資源，發展的動力在于開放創新包容;粵港澳依托港澳國際化服務資源和民營創新資源，聯動發展的空間在于“一國兩制”制度的創新突破融合。

我們知道，國家戰略要解決的往往是國家級乃至世界級的問題，如果說粵港澳大灣區要解決的是一國兩制下的港澳如何融入國家發展大局，與之相比，長三角內部的制度壁壘相對更容易打破，長三角地區欲實現“一體化”，一個重要的突破點是數字一體化，打造一個數字化長三角，為全國乃至全球提供一個超大城市群精細化、數字化管理的長三角樣本。京津冀協同發展也有嚴峻挑戰，與深圳、浦東的成功不同，雄安的功能如何落地以及建起來以后如何實現可持續發展，都需要重點考慮。

所謂“區域經濟一體化”，本質上是要打造一個要素充分自由流動的統一市場，其中有三個必經的步驟：第一步是“互通”。交通路網互聯互通是區域一體化的物質基礎。粵港澳大灣區的交通樞紐是港珠澳大橋;長三角一體化的起點是1996年滬寧高速的開通，這條高速極大地拉近了上海和江蘇的距離，開辟出繁榮興盛的“滬寧經濟走廊”，到2018年，蘇錫常經濟體量是通車之初的9倍。第二步是“拆圍”。中國任何一個城市群內部都存在“行政區經濟”和“市場經濟區”的矛盾，經濟發展是跨越行政區的，但管理卻受限制于行政區，于是就出現了各種制度壁壘，比如醫保的異地結算、企業營業執照的異地審批、地鐵乘車卡的異地使用等。第三步是“融合”。“互通”和“拆圍”都只是工具，區域一體化的終極目標是為了“融合”或“合體”，以實現規模經濟和聚集效應的最大化。

解決一體化的痛點，需要靠“制度創新+技術創新”。首先要破除心理和認知的障礙，地方政府常以行政區劃為邊界，考慮對己好、短期內有利的事情，很少從整體利益考慮合作的事情;其次是制度設計上的障礙，中央政府對地方管理和政策實施，是依照省、市、縣為邊界進行的，很大程度上限制了城市服務范圍的擴大;三是制度障礙帶來的技術阻礙，比如人們一般會認為公交一體化可能是現實中最可率先實施的民生領域，但其實各地的公交電子刷卡系統，各上各的系統，規則不同，標準不能互認，等到需要統一時，整合的難度和成本必然很高。

時至今日，中國正由高速增長階段朝高質量發展階段轉型，承擔國家戰略要求的區域經濟體肩負著重大的歷史使命，前景是美好的但也是艱難的。中國工業化之初，制造業依賴于資源，制造業重要基地相當大的比重在東北，后來制造業依靠產業配套、產業鏈，制造業基地便轉移到了長三角和珠三角。未來制造業更加依靠的是知識和人才，是數據是服務業，服務業發達的地方，新制造才會發展起來。在未來10到15年，傳統制造業面臨的痛苦會遠遠超過今天的想象，企業如果不能從規模化、標準化向個性化和智慧化轉型，將很難生存下去。一個同樣突出的問題是在國民經濟產出的要素中，資本有機構成逐步提高，勞動者參與財富創造和收入分配的比例在下降，資本集中和集聚在加劇。我們正在經歷一個前所未有的由新技術和集中資本形成的強大的生產能力，然而，勞動通過初次參加工作而創造及分配收入的能力卻在日益弱化。中國80后、90后、00后有5.5億人口，這么大規模人口的就業、生活方式、需求偏好、消費觀念都發生了巨大變化，這都是很重要的變量。

邁克爾·波特指出：“競爭優勢是通過一個高度地方化的過程產生和維持的。國家在經濟結構、價值觀、文化、制度和歷史方面的差異對競爭的成功作用巨大。”[4]當我們明確了國家戰略、區域經濟體的行動目標之后，接下來的工作是要構建區域社會經濟協調發展的要素，[5]包括如下3個方面：1.硬件。交通和通訊網絡的建設、產業用地以及用于發展人力資本的基礎設施（教育、健康和文化設施等）的完善。2.軟件。這里指設計和實施全面的區域發展戰略，需建立在對本地比較優勢和資源瓶頸的分析之上，本地的利益代表者、組織或利益相關者，在專家參與的情況下，共同制定以便充分發揮地方的這種潛力。這些戰略通常圍繞四個軸向設置：增進本地企業的競爭力，吸引外來投資，提升人力資本或勞動者技能，以及基礎設施的建設。3.組織件。涉及到執行能力，即組織和體制的設計、實施和監控整個發展戰略的能力的改進。組織件的發展超越了不同層級的政府之間以及地方公共和民間部門之間縱向和橫向的協作關系，提出體制所面臨的共同治理體系所要解決的重要問題。

說明：本文系教育部人文社會科學重點研究基地重大項目《新時期中國城市發展的投融資模式創新研究》（批準號：12JJD790049）的部分研究成果。

參考文獻：

[1]麥肯錫全球研究院.迎接中國十億城市大軍[EB/OL].（2017-11-17）[2019-8-15].https：//max.book118.com/html/2017/1117/140452326.shtm.

[2]鄧小平.鄧小平文選第三卷[C].北京：人民出版社，2001.

[3]冀朝鼎.中國歷史上的基本經濟區與水利事業的發展[M].北京：中國社會科學出版社，1981.

[4]邁克爾· 波特.國家競爭優勢[M].北京：華夏出版社，2002.

[5]安迪·派克，安德烈·羅德里格斯-珀斯，約翰·托梅尼.地方和區域發展[M].上海：格致出版社，2011.

Abstract：At present， the goal of China's economy is to turn to high-quality development， which urgently needs to move away the institutional and technological barriers of regional economic development and establish a market economy with a high degree of fairness and efficiency. This paper evaluates the connotation and mechanism of “T-shape” regional development overall pattern in the new era by analyzing the internal logic of Chinas regional division of work and coordinated development. It then makes the outline of the development goals and elements of the three regional economies， namely， Beijing-Tianjin-Hebei， Yangtze River Delta and Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area.

Key words：regional economic society; coordinated development; planning; three major regional economies

責任編輯：王 ?縉