淺談政府會計改革的認識

■歐陽爵清/江西省林業局機關后勤服務中心

一、政府會計改革的背景和意義

我國為什么要政府會計改革，是由當面面臨的形勢決定的：十八屆三中全會深化財稅體制改革部分的提出和改進預算管理制度，實施全面規范公開透明的預算制度，，審核預算的重點由平衡狀態，赤子規模向支出預算和政策拓展，清理規范重點支出同時財政收支增幅或生產總值掛鉤事項，一般不采取掛鉤方式，建立跨年度預算平衡機制，建立權責發生制的政府綜合財務報告制度，由此奠定了我國預算法中以立法的形式明確各級政府財政部門應當按年度編制以權責發生制為基礎的政府綜合財務報告，報告政府整體財務狀況、運行情況和財政中長期可持續性，報本級人民代表大會常務委員會備案。十九大報告提出加快建立現代財政制度，建立權責清晰，財力協調、區域均衡的中央和地方財政關系?？傊?，財政制度體現在政府和市場，中央和地方關系，涉及經濟，政治、文化、社會和生態文明建設各個方面，是國家治理體系的重要組成部分。加快建立現代財政制度是更好發揮財政在國家治理中的基礎和重要支柱作用的客觀需要，有利于加快國家治理體系和治理能力現代化的進程。

應該看到，政府會計改革不是我國的創新。20 世紀 80 年代以來，全球主要的發達國家和部分發展中國家就已開始逐步推行了以權責發生制財務報告改革等為核心的政府會計改革。針對政府會計改革的意義可以從兩個層面來進行解釋。一方面，從會計信息的角度，政府會計改革可以提高政府財務信息和預算執行信息的透明度和真實性，準確反映政府的受托責任，滿足社會公眾對于真實、完整、公開信息的需求。另一方面，從政府治理的視角來看，政府會計改革可以進一步通過公開的信息約束政府權力，提高資產管理水平、財政資金管理效率、防范債務風險、評價政府績效，推進整個國家治理體系和治理能力的現代化，提升政府治理水平。

二、政府會計改革考慮到哪些問題

一是基本準則是否應當解決雙功能、雙基礎、雙報告？在基本準則中如何體現？基本準則第三條規定政府會計由預算會計和財務會計構成，預算會計實行收付實現制，國務院另有規定的，依照其規定，財務會計實現權責發生制；二是基本準則是否還應當提及政府會計制度？基本準則第四條政府會計具體準則及其應用指南、政府會計制度等，應當由財政部遵循本準則制定，從而確立了政府會計制度的地位。三是，如何處理好會計準則與會計制度的關系？基本準則統馭地位，具體準則-具體業務或事項的確認計量報告原則，會計制度是記錄報告具體操作指南。

三、新的政府會計制度的創新

一是重構政府會計核算體系：準則與制度并行，目標一致，滿足現階段核算和報告要求，實用性為先，適應現行管理體制，二是通過制度實現目標：雙功能，雙基礎，雙報告，強化財務會計功能，完善預算會計功能，實現財務會計與預算會計適度分享又相互銜接的目標，三是統一了行政事業單位會計制度：提升了信息可比性，保留通用業務和事項，增設改革需要科目，擴大了政府資產負債核算范圍，凈資產重新分類：累計盈余，專用基金、權益法調整、本期盈余分配、無償調撥凈資產等；改進預算會計功能：依法納入部門預算管理的現金收支均納入預算會計核算范圍，增設債務預算收入，債務還本支出、投資支出等，完善了報表體系和結構，增強了制度的可操作性；四是構建了財務報告體系：政府綜合財務報告由三部分組成：單位財務報告（個別和合并由單位編制）、部門財務報告（合并、部門編制）、政府綜合財務報告構成（財政編制）。

四、政府會計改革離不開內部控制的建設

作為一種制度安排，內部控制與政府會計制度一樣具有契約屬性，具有節約交易成本、補正不完全契約的優點。內部會計控制使得行政事業單位按照政府會計準則與制度編制的財務報告具有很強的可靠性，保證了其所披露會計信息的真實性和完整性。內部控制是生成高質量會計信息的基礎，政府會計改革離不開內部控制建設。筆者認為2017年、2012年發布的新的政府會計制度和行政事業單位內部控制制度是政府會計改革的兩架馬車，兩者相互統一，相互促進。新的政府會計制度會成為推進內部控制建設的重要基礎和內容。一方面，政府會計改革可以促進對政府財務會計與預算會計信息的分析，指引行政事業單位內部控制體系完善的方向。另一方面，如果沒有政府會計準則與制度的內容支撐，內部控制評價尤其是與政府財務報告相關的內部控制評價的標準就會缺失。反過來，加強單位內部控制建設也是政府會計準則制度有效實施的重要保證。合理保證會計信息真實性、財務報告可靠性是內部控制建設和運行所要實現的重要目標之一。加強內部控制建設有利于通過制度、流程、崗位職責的完善，保障內部財務、經營信息質量和資產的安全、完整性,進而加強會計信息生成的事前和事中的過程控制，以保證會計信息的真實性。

政府會計改革的順利完成是一項系統工程，需要諸多前提條件。需要得到單位領導的大力支持，需要財務人員以財務轉型的心態迎接這次改革。一旦政府會計準則與制度體系得到規范和統一，就意味著以前存在于不同行政事業單位的會計核算規則得到統一，信息化會隨之替代財務人員的簡單、重復性、占用大量勞動力的核算活動。這時，財務轉型勢在必行，其核心方向就是以內部會計控制為特征的改革，需要財務人員從核算走向監督，這種監督在很大程度上就是內部會計控制建設的內容。這種準確的會計信息會強化各級政府部門行使職權和構建科學的決策施政制度的能力，組織、紀檢、檢察院等黨政監察機構被賦予的權能可能進一步增強，從而約束各級政府的行為，推動各級政府內部組織變革，強化組織內部部門之間的合作關系，進而推動政府合理化利用預算內外收入資源， 減少過度開支。