切實推進新時代黨內法規制度建設

唐璨

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央從新時代戰略高度出發，把思想建黨和制度治黨有機統一起來，準確把握黨內法規制度建設的核心要求，推動依法治國和依規治黨有機統一，為全面從嚴治黨取得歷史性成就提供了有力保障。

一、制度治黨須臾不可或缺

2014年10月8日，習近平總書記在黨的群眾路線教育實踐活動總結大會上發表重要講話，強調要“堅持思想建黨和制度治黨緊密結合”。制度體現為規則，法治的本質則是規則治理。因此，提出制度治黨，就是強調運用規則來治理黨，就是運用法治方式和法治思維來管理、建設黨。制度治黨就是中國共產黨通過以黨章為根本、以黨的規矩與紀律為要素的黨內法規制度體系，有效規范黨內事務和硬性約束黨員行為的自我治理過程。制度治黨是中國共產黨政黨治理的基本方式，保持黨的權力在制度的軌道上科學合理運行并受到監督制約，把權力關進制度的籠子里是制度治黨的關鍵；科學構建黨內法規制度體系，優化黨內法規制度結構是制度治黨的根基；加強政黨組織運行中的制度執行力是制度治黨的難點。制度治黨在本質上凸顯了法治精神，契合了法治要義，將黨的建設與法治建設緊密結合起來。

習近平總書記提出制度治黨，強調用法治方式和法治思維來管黨治黨，這既是對黨的建設指導思想上的重大發展，也是對黨的建設歷史經驗教訓的深刻總結。改革開放后，鄧小平同志在深刻反思歷史經驗教訓的基礎上指出：“我們過去發生的各種錯誤，固然與某些領導人的思想、作風有關，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。這些方面的制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面。”習近平在全面從嚴治黨的新背景下更是多次強調：從嚴治黨“必須有堅強的制度作保證”，“要堅持用制度管權管事管人”。歷史經驗表明，管黨治黨的有效性與法規制度的完備程度和執行力成正比。在這一意義上講，提出制度治黨是中國共產黨在反復實踐中得出的治理規律，是全黨的集體共識。

當然，我們要清醒地認識到，思想建黨是黨的光榮傳統，也是黨充滿生機與活力的根本保障，強調制度治黨絲毫不意味著放松思想建黨。它們就像車之兩輪、鳥之兩翼，推動黨的建設新的偉大工程順利進行。習近平總書記指出，“必須以黨章為根本遵循，把黨的政治建設擺在首位，思想建黨和制度治黨同向發力，統籌推進黨的各項建設”。在十九屆中央紀委二次全會上，習近平總書記進一步強調：“要堅持思想建黨和制度治黨相統一，既要解決思想問題，也要解決制度問題，把堅定理想信念作為根本任務，把制度建設貫穿到黨的各項建設之中。”在新時代，我們要努力把兩者統一于黨的建設新的偉大工程的全過程和全方位。

二、黨內法規制度建設取得明顯成績

加強黨內法規制度建設，是全面從嚴治黨、依規治黨的必然要求，是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要保障，事關黨長期執政和國家長治久安。正因如此，2014年10月23日，黨的十八屆四中全會審議通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，明確提出一個重大戰略性目標，即“形成完善的黨內法規體系”。這既在法治領域內具有里程碑價值，更在黨建領域內具有標志性意義，成為新時代加強和改進黨的建設的重要抓手。

回顧黨的十八大以來黨內法規建設歷程，習近平總書記始終高度重視這項重大戰略任務，作出了一系列重要指示批示，強調要堅持正確政治方向，堅持以黨章為根本遵循，確保全黨堅定維護黨中央權威和集中統一領導；要扭住提高黨內法規制定質量這個關鍵，該補的基礎主干法規要補上；要把制度規范體系凸顯出來，抓緊構建系統完備、科學規范、運行有效的制度體系；各級黨組織和黨員領導干部要把執規責任扛起來，要把執行體系凸顯出來，不能只重制定不重執行。圍繞加強黨內法規制度建設，在七年多時間內，黨中央先后制定《中央黨內法規制定工作五年規劃綱要（2013-2017年）》和《中央黨內法規制定工作第二個五年規劃（2018-2022年）》，對黨內法規制度建設進行頂層設計。同時，為提高黨內法規制定質量，黨中央近年來制定或修訂了《中國共產黨黨內法規制定條例》《中國共產黨黨內法規和規范性文件備案審查規定》《中國共產黨黨內法規執行責任制規定（試行）》《中共中央關于加強黨內法規制度建設的意見》《中共中央辦公廳關于開展黨內法規和規范性文件清理工作的意見》《中國共產黨黨內法規解釋工作規定》等法規文件，對黨內法規工作進行了全鏈條的制度規范，有力推進新時代黨內法規制度建設。此外，備案審查工作、法規清理工作以及健全黨內法規工作機構，也都全面開展。

在黨中央的高度重視和強力推動下，黨的十八大以來，黨內法規制度建設取得重大進展和顯著成效，先后制定和修訂了180多部黨內法規，出臺了一批標志性、關鍵性、基礎性法規制度，為新時代加強和改進黨的建設提供了基本的制度遵循。

三、堅持依法治國和依規治黨有機統一

依法治國，要求黨依據憲法法律治國理政；依規治黨，要求黨依據黨內法規管黨治黨，要求黨重視運用黨內法規來規范黨組織的工作、活動和決策，要求黨依靠黨內法規來調整黨員的行為和權利義務。堅持依法治國和依規治黨有機統一，就是要把依法治國的基本方略同依法執政的基本方式有機統一起來，提高黨員干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定的能力。這是新時代實現黨和國家長治久安的根本要求，是贏得具有許多新的歷史特點的偉大斗爭的現實需要，是履行好黨執政興國這一歷史使命的必然選擇。

從本質上看，依法治國與依規治黨是有機統一體，兩者相互促進，相輔相成。一方面，堅持依規治黨，提高黨的領導的制度化、規范化、法治化水平，要求各級黨組織和全體黨員嚴格遵守憲法法律，嚴格按照黨規黨紀高標準要求自己，既能在社會上形成自覺遵紀守法的垂范效應，為依法治國提供有利社會氛圍；又能推動權力規范運行，為順利推進依法治國提供有利條件。另一方面，堅持依法治國，在全社會弘揚社會主義法治精神，推動全社會尊法學法守法用法，就能有力推動黨員干部尊規學規守規信規，為依規治黨提供堅實的社會土壤。

推動依法治國與依規治黨有機統一，是一項系統工程，需要在實踐中不斷落實。要教育廣大黨員干部充分認識到，治國和治黨在本質上具有一致性，治國必先治黨，治黨就是為了治國。可以說，無論是依法治國，還是依規治黨，兩者的根本目的都是為了更好地堅持和改善黨的領導，都是為了更好地維護人民群眾的根本利益。要把法治理念、法治思維和法治方式貫穿依法治國與依規治黨的全過程和各方面。要進一步加強黨內法規制度建設與國家法律法規建設的協調，全面實現黨內法規與國家法律法規各有所調、相輔相成，既充分保證“黨必須在憲法和法律的范圍內活動”，又充分發揮“黨總攬全局、協調各方的領導核心作用”。

（作者系北京師范大學法學院副教授）