濕地生態(tài)補償制度建立的必要性分析

張麗君

摘 要：長期以來，由于人類未認(rèn)識到濕地的價值，導(dǎo)致其退化嚴(yán)重。濕地生態(tài)補償作為經(jīng)濟(jì)手段，使環(huán)境負(fù)外部性和正外部性內(nèi)部化，起到了積極遏制濕地退化的作用，因此須將其制度化，滿足政府分工與跨部門協(xié)作能力提升、濕地生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)維持以及個人利益和社會利益統(tǒng)一的需要。

關(guān)鍵詞：濕地;生態(tài)系統(tǒng)服務(wù);濕地生態(tài)補償

中圖分類號：X171.4? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A? ? ? ? ? ? 文章編號：1006—7973（2019）10-0102-02

濕地的價值長期以來為人類所忽略，其被認(rèn)為是“無用之地”，因此將濕地改造成“有用之地”被看作是人類征服自然的一大創(chuàng)舉。在這一錯誤理念的指導(dǎo)之下，“全世界濕地急劇縮減，我國約有一半處于退化狀態(tài)”[1]，這一后果所帶來的不利影響逐漸顯現(xiàn)。在緩解濕地環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會穩(wěn)定之間矛盾的背景下，濕地生態(tài)補償成為各界關(guān)注的焦點，其制度化成為必要。

1濕地生態(tài)補償制度建立是維持濕地生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的需要

生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)是相對于人而言的，與生態(tài)系統(tǒng)功能不同。后者反映的是生態(tài)系統(tǒng)自身屬性，其存在并不取決于人類。而生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)是生態(tài)系統(tǒng)功能滿足人類需求的表現(xiàn)。具體到濕地生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)，其具有生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會三重價值。從生態(tài)層面看，大量的植物和動物依賴于濕地生態(tài)系統(tǒng)而生存，濕地具有緩沖環(huán)境變化、凈化污染以及碳匯的作用。從經(jīng)濟(jì)層面看，濕地對于人類最為直接的功能在于可提供豐富的生活和生產(chǎn)資源。濕地之美也為旅游業(yè)發(fā)展提供了契機。從社會層面看，濕地具有一定的文化、教育和科研價值，濕地在人類的發(fā)展史上占據(jù)了重要的地位，其或孕育了人類的文明，或是重要事件遺址，是人類研究自身和自然的重要場所。

當(dāng)前濕地退化的嚴(yán)重程度說明了歷史上人類欠缺對濕地生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的認(rèn)識。長期以來，人們對于濕地生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的認(rèn)識只著重于經(jīng)濟(jì)層面，甚至有時直接將濕地視作“無用之地”，認(rèn)為其無法產(chǎn)生任何效益。濕地生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的再認(rèn)識迫使人們不得不修正對濕地的態(tài)度，采取一系列的管理措施來扭轉(zhuǎn)濕地退化的趨勢，濕地“零凈損失”成為國際上通行的保護(hù)理念。當(dāng)然這并不意味著人類應(yīng)停止一切對濕地的利用活動，這是因為：首先，人作為濕地生態(tài)系統(tǒng)的一環(huán)，一旦將其遷出，可能會打破生態(tài)的平衡;其次，這也不利于人類生存權(quán)、發(fā)展權(quán)的實現(xiàn)，畢竟人類從古至今都依賴于濕地生存和發(fā)展。因此，人類對濕地的利用是必須的，只不過此利用應(yīng)為合理的利用。從本質(zhì)上看，濕地的退化在于人們“利用”濕地時，只是一味地索取而沒有給予相應(yīng)的補償（當(dāng)然也存在無法補償?shù)那樾危藭r更多需要的是風(fēng)險預(yù)防措施，從根本上防止風(fēng)險的發(fā)生），保護(hù)者對于濕地的保護(hù)沒有得到應(yīng)有的補償，開發(fā)利用者沒有承擔(dān)起對濕地破壞的成本，受益者與保護(hù)者、破壞者和受損者之間利益分配扭曲。因此需要建立濕地生態(tài)補償制度，使環(huán)境負(fù)外部性和正外部性內(nèi)部化，實現(xiàn)“零凈損失”，協(xié)調(diào)各方的生態(tài)利益、經(jīng)濟(jì)利益和社會利益，兼顧環(huán)境保護(hù)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定。

2濕地生態(tài)補償制度建立是提升政府分工與跨部門協(xié)作能力的需要

隨著社會事務(wù)的增多，政府從夜警國向行政國轉(zhuǎn)變。然而，面對日益專業(yè)化的繁多社會事務(wù)，大而全的政府顯然不能應(yīng)對。二十世紀(jì)三四十年代，隨著科學(xué)管理理念被公共領(lǐng)域接受，“分工勞動成為工作過程的本質(zhì)要求”[2]。正如韋伯的科層制所揭示的那樣，在技術(shù)化和專業(yè)化取向的支配下，各類組織運作要想高效化，必須具有專業(yè)的成員，專業(yè)的知識儲備來應(yīng)對專業(yè)的社會事務(wù)。但由于人員理性以及技術(shù)發(fā)展受限，必須建立一套等級系統(tǒng)，通過相應(yīng)的規(guī)章來規(guī)定成員的權(quán)利義務(wù)，以分散不理性所帶來的后果。部門分工正是將具有相同專業(yè)的人員組織在一起，應(yīng)對高度專業(yè)化的社會事務(wù)，其具有合理性。但是部門分工也會帶來負(fù)面影響：部門間的“碎片化”將會帶來部門爭利、權(quán)責(zé)壁壘，成本提高，政府無法高效提供公共物品，也導(dǎo)致了政府各部門對政府整體價值認(rèn)同的降低。

具體到濕地管理中，濕地并不是各生態(tài)要素的簡單相加，而是一綜合體，具有整體性。而且，濕地并不是孤立的系統(tǒng)，其通過水資源、生物資源等物質(zhì)和能量的流動，與相鄰的生態(tài)系統(tǒng)緊緊聯(lián)系起來。而且，由于水體的流動性導(dǎo)致濕地并非固定不變，而是經(jīng)常處于變化之中。同時，濕地資源作為濕地生態(tài)系統(tǒng)的一部分，除具有維系生態(tài)平衡作用之外，資源之間也具有不同特性。因此，對濕地生態(tài)系統(tǒng)整體管理的同時，不能忽視資源管理的專業(yè)差異性以及與相關(guān)生態(tài)系統(tǒng)的緊密關(guān)聯(lián)性。濕地管理既需要綜合協(xié)調(diào)也需要部門分工，這是利益博弈中的最佳模式。盡管我國現(xiàn)行立法既有“各部門分工管理”的規(guī)定，也有“地方林業(yè)部門管理以及國家林業(yè)局協(xié)調(diào)”的規(guī)定，但是此處的各部門與林業(yè)部門屬于平級部門，相互之間并不具有管轄或隸屬關(guān)系，而所謂的國家林業(yè)局協(xié)調(diào)，先不說協(xié)調(diào)程序如何啟動或進(jìn)行根本沒有任何規(guī)定，即使有，當(dāng)?shù)胤绞〖壵睦姘l(fā)生沖突時，國家林業(yè)局如何來協(xié)調(diào)也存在問題。這些問題不解決，部門保護(hù)主義、地方保護(hù)主義也就無法解決，濕地管理也就無法應(yīng)對濕地退化嚴(yán)重的情形，甚至在某種程度上還會加劇濕地的退化，所以必須通過一系列的制度來提升管理部門合理分工和跨部門協(xié)作能力。濕地生態(tài)補償制度作為對濕地生態(tài)系統(tǒng)補償和受損者、貢獻(xiàn)者補償?shù)闹贫龋P(guān)注的是社會利益和個人利益之間的衡量，既要考慮生態(tài)系統(tǒng)的整體性又要考慮濕地資源的特殊性，涉及到多個部門，需要多部門在分工的基礎(chǔ)之上提升跨部門協(xié)作的能力。

3濕地生態(tài)補償制度建立是平衡個人利益和社會利益的需要

不管從哪個角度來定義，利益都繞不開一個詞——需要。總體而言，利益是一種需要，是一種事實狀態(tài)，其范圍廣泛，種類眾多。具體到濕地生態(tài)補償中，由于濕地可以滿足人們生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會需要，在濕地的利用和保護(hù)過程中必然會涉及到相關(guān)者多種利益沖突：社會利益和個人利益沖突、生態(tài)利益與經(jīng)濟(jì)利益沖突、代內(nèi)利益和代際利益沖突、中央利益與地方利益沖突等。其中最主要的是社會利益和個人利益的沖突。長期以來，對于個人利益和社會利益的關(guān)系，人們認(rèn)為個人利益即社會利益。雖然個人組成社會，但個人才是唯一的目的，社會則是達(dá)成目的的手段。反映在法律當(dāng)中，人是孤立的原子化的個人，而非一群相互聯(lián)系之人，個人利益的實現(xiàn)自然導(dǎo)致社會利益的實現(xiàn)。隨著社會的發(fā)展，這種個人主義理念已無法適應(yīng)社會的需要。人們發(fā)現(xiàn)個人利益與社會利益并非完全一致。個人利益的實現(xiàn)有時不僅無法有助于社會利益的實現(xiàn)，相反還會損害社會利益。但是，個人處于社會之網(wǎng)當(dāng)中，個人與社會之間會產(chǎn)生千絲萬縷的聯(lián)系，“自我利益和作為成員的利益之間的區(qū)別并不意味著兩者永遠(yuǎn)不一致。”[3]個人利益與社會利益之間既存在對立的一面也存在統(tǒng)一的一面。

濕地生態(tài)補償制度表現(xiàn)為兩個方面：一方面是受損者和保護(hù)者受損利益的補償，例如對于濕地以及周邊的農(nóng)民而言，其生存資料往往來自于濕地，如果僅因為濕地的保護(hù)而對其行為進(jìn)行限制或禁止的話，必然會引起不滿，導(dǎo)致社會動蕩，影響社會穩(wěn)定。而對于濕地的保護(hù)者而言，如果自發(fā)保護(hù)行為導(dǎo)致自身利益持續(xù)受損的話，其將沒有動力將行為持續(xù)下去，最終還是會由政府對濕地進(jìn)行保護(hù)，但是由于能力的有限以及政府失靈的存在，政府無法從根本上扭轉(zhuǎn)濕地退化嚴(yán)重的趨勢。濕地生態(tài)補償制度是通過對個人受損利益的彌補來促進(jìn)社會利益的實現(xiàn)，“從利益相關(guān)者角度分析其在生態(tài)補償中經(jīng)濟(jì)損失和補償意愿，成為了生態(tài)補償有效實施的著力點。”[4];另一方面是對濕地生態(tài)系統(tǒng)整體的補償。濕地生態(tài)補償制度通過多種渠道促進(jìn)濕地功能的恢復(fù)和實現(xiàn)，由于濕地生態(tài)系統(tǒng)的平衡，社會利益得到實現(xiàn)，從而可為個人提供更好的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)，促進(jìn)個人利益的實現(xiàn)。

4 結(jié)束語

總之，濕地生態(tài)補償制度作為調(diào)整個人利益和社會利益的法律制度，滿足了在面對濕地生態(tài)系統(tǒng)的整體性和濕地資源的特殊性時，政府分工與跨部門協(xié)作能力提升的需要，使?jié)竦厣鷳B(tài)系統(tǒng)服務(wù)這一“無價之物”得以“有價”，從而激發(fā)各利益相關(guān)人的內(nèi)生動力，實現(xiàn)個人利益和社會利益的統(tǒng)一。

參考文獻(xiàn)：

[1]參見韓美，李云龍.濕地生態(tài)補償?shù)睦碚撆c實踐——以黃河三角洲濕地為例[J].理論學(xué)刊2018（1）：71.

[2]參見羅伯特·B.登哈特，扶松茂等譯：《公共組織理論（第三版）》[M].中國人民大學(xué)出版社，2003，張翔著.改革進(jìn)程中的政府部門間協(xié)調(diào)機制[M].北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2014：41.

[3][英]A.J.M.米爾思.夏勇.張志銘譯：《人的權(quán)利與人的多樣性——人權(quán)哲學(xué)》[M].北京：中國大百科全書出版社，1995：51 .

[4]劉金福，陳虹，涂偉豪，吳彩婷，尤添革，洪偉.福建漳江口紅樹林濕地生態(tài)補償研究[J].北京林業(yè)大學(xué)學(xué)報，2017（ 9）：84.

基金項目：本文系青島市社會科學(xué)規(guī)劃項目“青島市濕地生態(tài)補償對策研究”（QDSKL1801139）階段性成果。