我國環境行政執法救濟方式研究

徐寧 昆明理工大學法學院 云南昆明 650500

一、環境行政執法的救濟定義

關于行政法理論中的行政救濟的這個定義，不僅限制了對環境行政執法救濟的概念的理解，而且對于行政救濟的理解也是絕對的、孤立的。法學理論界大體上有兩類觀點：

第一類觀點認為，行政救濟源自于行政侵權，“行政救濟是國家為受到公共行政侵害的個人、法人或者其他組織提供的行政法上的補救制度。”第二類觀點認為，“行政救濟是針對消極運行行政權力后果的一種法律救濟。”筆者認為，環境行政執法的救濟是針對受損害的環境公益或者公民、法人及有關單位的環境權益，環境行政執法主體所使用的可能的法律救濟措施的總和。這個定義的特點在于環境行政執法的救濟不僅僅局限于公權力對私權利的損害的補救，而是把所有受到損害的環境權益都列入救濟范圍之內。

二、環境行政執法救濟的存在的問題

（一）缺乏有力的法律保障

這個問題在環境行政執法領域十分突出：我國的環境立法雖然在數量上越來越多，但已經頒布的法律存在很多不完善的地方，無法很好的指導環境行政執法；因為環境執法部門在具體執行時無法可依，引發環境行政違法行為，所以環境行政執法救濟就顯得十分必要。現行的許多環境法律法規都存在滯后性，存在諸多的空白、缺陷和盲區，有的法律法規缺乏配套措施。以上多種情況，經常致使環保部門面對違法行為時束手無策，難以進行有效的現場執法或者雖然執法但是執法行為不符合法律規定，而且造成了相對人的損害。

（二）執法機構的執法能力差

環境執法機構執法能力差主要有兩個方面的原因。一是法律沒有授予環保部門直接強制執行的權力，不能像工商、稅務等部門那樣擁有查封、凍結、扣押、沒收等手段，法律授予環保部門最強硬的執法手段是申請法院強制執行。二是執法機構設備差、監控手段落后、人員少而且素質參差不齊、經費難以保障。所以，在調查取證、污染后果評估、違法行為性質的認定上經常會有不當行為，不僅導致追究責任難，而且還容易損害相對人的權利。

三、國外的環境行政執法救濟

德國作為大陸法系國家，其許多法律都是我國法律的立法淵源。根據德國1996年最后一次修改的《聯邦德國行政程序法》第47條規定，“如果所追求的目的相同，有關當局能夠依法以可以執行的程序方式和形式作出，并符合作出的條件，有缺陷的行政行為可以轉換為一個其他的行政行為。當有缺陷的行政行為轉換為另一行政行為后，如果立法部門表示目的是矛盾的或新的行政行為對當事人更加不利，其不能轉換。”通過上述法律規定可以看出，德國對不當的行政執法行為實行轉換制度，在環境行政執法過程中，如果德國環境部門的行政執法行為不合法，給當事人造成損失的，該執法行為需要轉換成其他符合法律規定的行為。

在英國，對行政機關違反公法規定的行為，當事人并不享有要求賠償的一般性普通法權利。但是，當事人可以在司法審查程序中申請某一救濟方式時一并提出賠償請求，而且現有規定也澄清了當事人要求行政機關承擔賠償責任的資格。目前，英國法學界的立場是，如果能夠證明行政機關違法或者侵權，當事人通過司法審查向法院提出賠償請求仍然是可行的。但是，在英國申請賠償需要證明行政機關或者其公務人員是有違法行為的。

四、 完善環境行政執法的救濟方式

（一）確立救濟標準

環境行政執法救濟形式的確立主要在于標準的確立，由于對行政救濟的標準存在理論分歧，必然在確立其形式上也會有不同理論。但是，筆者認為，劃分環境行政執法救濟的形式標準應當將上述兩種方式結合。因為，環境行政執法的救濟形式的劃分標準來自于環境行政執法的動態變化中，面對復雜的環境行政執法，有的執法主體因行為不當而導致需要救濟，但是隨著環境行政執法部門自我約束能力的提升，此現象不斷減少。所以，環境行政執法救濟形式的劃分標準為：在實體和程序兩個層面進行制度化的動態劃分。

（二）形成救濟方式

筆者認為，針對中國環境行政執法現狀而言，應當把救濟方式中的賠償和補償制度統一于公法賠償制度，把國家賠償作為終極補救措施。具體個人看法如下：

一方面，環境行政執法救濟不以違法為歸責前提。在很多情形下，既使環境行政執法主體沒有違法，也會產生環境行政救濟責任。根據《國家賠償法》第2條規定，“國家機關和國家機關工作人員行使職權，有本法規定的侵犯公民、法人和其他組織合法權益的情形，造成損害的，受害人有依照本法取得國家賠償的權利。”在很多情況下，公民個人因為證據收集困難等原因，無法證明國家機關或者其公務人員存在違法行為，但是個人能證明自己的損失與國家機關或者其公務人員實施的某項職能有關，國家也應當承擔賠償責任。

另一方面，環境行政執法救濟的對象本質上是受到不合法的環境行政行為侵害的環境權益或者環境公益。學術界普遍認為，國家是公共利益的守護者，環境權益作為其中一部分，賠償是針對整個環境公益的救濟，并不是局限于特定人的環境權益。而補償表面上看屬于私益救濟，但是本質也是國家環境公益的需要。根據《行政許可法》第8條第2款規定，“為了公共利益的需要，行政機關可以依法變更變更或者撤回已經生效的行政許可，由此給公民、法人或者其他組織造成的財產損失，行政機關應當依法給予補償。”通過上述條文可以看出，補償其本質也是為了保護公共利益。