北京城市移民住房政策的公平性分析

孫瑩 北京建筑大學 文法學院 北京 100044

隨著近十幾年城市化進程的不斷推進,城市規模持續增大,城市之間、城鄉之間的人口流動與遷移變得日益頻繁與深入,流動的人口為城市建設與發展產生了巨大的推動力,同時,也為城市資源分配、人口管理與生活服務帶來了巨大挑戰.隨著北京城市功能定位的調整,北京人口發展關于"嚴控增量、疏解存量、疏堵結合"的政策目標逐漸落實.2018年北京市常住人口比上年減少16.5萬人,減少了0.8%,城市人口規模在逐步縮減.從人口結構來看,根據北京市統計公報,2018年末北京市常住人口2154.2萬人,其中,常住外來人口764.6萬人,雖然比上一年減少了29.7萬,但占常住人口的比重仍為35.5%,約每三個常住人口中就有一個外來人口.

《北京人口藍皮書:北京人口發展報告(2018)》中指出,北京四環到六環之間外來常住人口最多,外來常住人口所占比例也最高,其中外來人口最多的區是朝陽區和海淀區,昌平區外來常住人口列第三位,外來常住人口多于戶籍常住人口.據《中國流動人口發展報告2018》顯示,新生代流動人口占流動人口的半數以上,而97.3%的新生代流動人口喜歡現在居住的城市, 93.3%的新生代流動人口愿意融入本地人之中.我們將這些已在北京居住時間一段時間,有相對穩定工作,有固定住所,流動性較低的外來常住人口稱為"城市移民"群體.本文的分析對象即為戶籍不在本地,但在北京長期居住,在行為方式、思想觀念、生活習慣等各方面已經具有北京城市居民特征,并且有長期定居意愿的外來人口群體.

城市移民群體進入移居城市時間較晚,隨著城市居住資源越來越稀缺,保障性住房資源不足、分配不均衡,商業性住宅價格飆升,城市移民在住房資源分配中處于越來越劣勢的地位,由此帶來的社會矛盾與沖突也逐漸顯現于城市發展的過程之中,為城市發展帶來巨大挑戰.

一、城市移民住宅政策公平性的重要意義

管子說,天公平而無私,故美惡莫不覆 地公平而無私,故小大莫不載.一個進步的社會,不是完美、沒有問題的社會,而是可以給所有人公平發展機會的社會.所謂"機會公平"是指在機會有限的情況下,社會主體參與某種活動和擁有相應條件方面的平等,它意味著人們有公平的機會選擇和從事不同的經濟活動.對于具有相同能力和相同利益訴求的社會主體,都應公平地獲得同等的機會,以確保其在社會認可的范圍內享有同等的發展.

實現"社會公平"是社會政策的應有價值.作為公共資源調節工具的社會政策,應該以保障其政策對象在獲取資源時具有同等機會為目標.那么,城市住房資源分配政策為何對城市移民群體實現機會公平方面有如此重要的意義呢?其原因如下:

第一,從移民發展需要來看,住房資源對于城市移民的在移居城市展開城市生活具有決定性的意義.城市移民進入移居城市,是為了獲得更好的生活和更多的發展.住房資源除了具有遮風避雨的物理屬性之外,還附著了公共服務資源、教育資源、區位環境、交通資源,甚至社會交往、人力資本積累等諸方面的差異,因此,居住空間的獲得與否、獲得途徑及獲得結果對城市移民來說決定著其分享城市資源的機會、過程及結果.另外,居住空間對于城市移民的城市歸屬感建立有著至關重要的作用,這一點在很多以往研究中都有所體現.

第二,從政府角色來看,保障所有居民享有公平的居住權是政府的基本職責.居住權是公民的基本權力.1948 年《世界人權宣言》第25 條把居住權利列為基本人權:"每一個人都有權力擁有足夠的生活水平,以保障他個人及其家庭的健康及安適,尤其是食物、衣物、居住、醫療以及必要的社會服務."保障公民居住權是政府的法定義務,這一要求是由政府的職責所決定的.政府依據法律規定管理社會,同時還要為社會與國民提供公共服務,保障公民的基本生活需求.因此,鑒于居住資源的特殊性,城市移民在移居城市能否"住得其所"是體現政府職責履行狀況的重要指標.

第三,從城市發展目的來看,對城市移民居住公平權的保障是實現城市發展目的的重要組成部分.亞里士多德說:人們到城市來,是為了尋找更好的生活.發展本身不是目的.發展是為了讓生活更美好.城市發展的最終目的是為了人的發展,因此,城市發展內在的需要保障城市居民獲得居住、教育、交通、公共服務等生活與發展的基本資料,其中當然也包括城市移民.

二、北京城市移民住房政策的公平性反思

城市移民群體的住房政策是城市住房政策的一部分,因此,對住房制度改革以來北京市針對城市移民的住房政策進行梳理是必要的.根據住房性質不同,住房政策對象應分為兩大類,一類是中低收入家庭,保障性住房政策主要的目標群體,另一類是高收入家庭,商品住房政策的主要目標群體.

自1988年2月國務院下發《關于在全國城鎮分期分批推行住房制度改革實施方案的通知》后,住房制度改革拉開了序幕.此后,國務院發布了一系列關于住房制度改革的政策,包括1994年7月的《國務院關于深化城鎮住房制度改革的決定》、1998年7月的《關于進一步深化住房制度改革加快住房建設的通知》、2003年的《關于促進房地產市場持續健康發展的通知》等,對于城鎮住房制度改革的目標、改革的范圍、對象、形式都進行了界定.

為配套國家住房改革制度的實施,北京市也陸續出臺了一系列具體的實施辦法,1998年《關于加快經濟適用住房建設的若干規定(試行)》、2000年《北京市城鎮居民購買經濟適用住房有關問題暫行規定》、2001年《北京市城鎮廉租住房管理試行辦法實施意見》、2002年《住房公積金管理條例》等,其中除住房公積金制度起到一定作用外,其他政策的執行力度較小,尤其是經濟適用房制度,發揮作用非常有限.

由于保障性住房政策影響范圍有限,住房政策的過度經濟化,住房供應結構不合理,加上投機和投資需求過旺,北京城市的房價迅速攀升.2006年國務院下發了《關于調整住房供應結構穩定住房價格的意見》, 2010年國家七部委發布了《關于加快發展公共租賃住房的指導意見》,在此過程中,北京市一方面推進針對低收入者的經濟適用房、廉租房政策,另一方面推出針對中等收入者的限價房.2007年11月5日,北京市建委、統計局、財政局等部門聯合下發通知,對2007年北京市城八區城市居民申請廉租房、經濟適用房的相關準入標準做出明確規定,把經濟適用房政策定位為針對低收人群體.2011年12月1日實施的《北京市公共租賃住房申請、審核及配租管理辦法》對公租房的申請對象范圍進一步明確,"外省市來京連續穩定工作一定年限,具有完全民事行為能力,家庭收入符合上款規定標準,能夠提供同期暫住證明、繳納住房公積金證明或社會保險證明,本人及家庭成員在本市均無住房的人員"可以申請公租房,具體條件由各區縣人民政府結合本區縣產業發展、人口資源環境承載力及住房保障能力等實際確定.另外,北京市政府2010年出臺的《貫徹落實國務院關于堅決遏制部分城市房價過快上漲文件的通知》、2011年《關于貫徹落實國務院辦公廳文件精神進一步加強本市房地產市場調控工作的通知》與2013年《貫徹落實<國務院辦公廳關于繼續做好房地產市場調控工作的通知>精神進一步做好本市房地產市場調控工作的通知》等,對北京市商品房購房資格及購房金融政策進行了明確限定,同時明確了非北京戶籍居民購買商品房的資格條件.2017年北京市住建委聯合三部門發布《北京市共有產權住房管理暫行辦法》,對共有產權房的配售對象進行了限定.

1、保障住房政策對城市移民名有實無,商品住房政策對城市移民差別對待.

北京保障房政策(含經濟適用房、限價房、公租房、共有產權房等)對象在政策文本中規定,無論戶籍狀況,允許符合限定條件的城市居民申請或購買,但對于非本市戶籍居民的申請標準,在市一級文件中未作強制規定,將權力下放至區級部門,如公租房申請"具體條件由各區縣人民政府結合本區縣產業發展、人口資源環境承載力及住房保障能力等實際確定",共有產權房配售對象規定"非本市戶籍無房家庭申購共有產權住房的具體條件,由各區人民政府根據本區功能定位和發展方向等實際情況確定并面向社會公布"等,導致保障房政策在區縣一級的落實中存在較大彈性.以公租房為例,筆者向西城區與朝陽區兩個保障房申請部門進行咨詢,被告知或不接受非本市戶籍的家庭申請,或告知可以申請,但基本申請不到.在保障性住房的對象中,城市移民依然是"外人".

此外,對于具有較好經濟狀況的非京籍城市移民受商品房限購政策規定,無法享受與京籍居民同樣的購房資格.當然其原因在于政府為遏制過快上漲的房價,加強對房地產市場的監管,對住房分配規則進行政策干預,但就住房政策本身的政策目標來說,公平性目標被大打折扣.居民"住有所居"是住房政策的根本目標與內在價值,對住房市場的管理、對經濟的調控不應以犧牲政策內在價值為代價.

2、住房的經濟屬性被放大,房價穩定政策效果不理想,不斷攀升的高房價加強了城市移民在住房資源分配中的不利地位.

所謂房價收入比是指住房價格與城市居民家庭年收入之比,是衡量居民對房價購買承受力的指標之一.一般認為,合理的房價收入比的取值范圍為4-6,若計算出的房價收入比高于這一范圍,則認為其房價偏高.北京自2004年開始房價持續上漲, 2004年5053元,2008年12584元,至2018年的約62000元 ,而與房價高速上漲不相稱的是居民收入并未同步快速增長,從2001年的11577.8元,2008年的24725元,至2018年居民人均可支配收入為62361元.根據彭鴻斌、任宏(2010)的測算,北京市的房價收入比2001年為8.7,2008年上升至14.6,2018年上升至25.4 ,嚴重超出合理范圍.那么,對于無法獲取保障房資源而轉至商品房市場的城市移民群體來說,不斷攀升的房價將"后來者"置于嚴重不公的境地.

3、住宅政策的系統性、穩定性不足,導致移民群體的預期不穩定,成為移民群體人才流出的主要原因.

由于房價調控、住宅限購等政策通常是作為平衡經濟發展的手段采取的,以行政命令的形式出現,政策的長期目標不明確,前后政策銜接不足,導致住宅供應方與住宅需求方(包括移民群體)的信息不充分,對未來預期不穩定,難以實現供給與需求之間的自我調節.而在此關系中的移民群體處于劣勢地位,應對的方法就是流動.在未執行首都人口疏解政策的2011年,就出現了自有分區縣數據以來,暫住人口的首次下降,比2010年就減少了60萬人(北京市統計局基于對持有暫住證人口進行的統計調查數據).而目前對于北京城市功能的實現,尤其是科技創新中心的功能實現,將會產生顯著的限制作用.結合近幾年的出現的"逃離北上廣"現象,不難發現,住房壓力大,對未來生活預期不確定是年輕人才流出的主要原因之一.

三、北京城市移民住房政策改進建議

1、對保障房分配建立統一的指標體系,僅以指標確定保障對象,而非戶籍.

住房保障政策的目的是彌補市場配置資源的不足,解決中、低收入人群的住房問題,其政策性質決定了其必須體現公平、實現公平.因此,經濟適用房、廉租房、限價房、公租房及公積金制度的覆蓋范圍應更廣,補貼更合理,體現對于社會公平的促進作用.

在保障性住房資源分配政策上,應依據北京市的現實情況,建立統一的要素指標體系,如通過申請家庭各要素的加總或加權得分,依據得分高低排定享受保障房待遇的次序,并接受廣泛的社會監督,逐漸形成城市移民與戶籍居民同等權利待遇的制度體系.

2、盡快形成關于住房政策的法律規范

法律規范因其形成的程序性與實施的強制性,因而容易形成對社會行為的穩定性影響.西方國家的住房政策基本上都是以法律形式存在的.如,英國的《住房法》和《住房與規劃法》,日本的《公營住宅法》等,都從法律規范上保證了住宅政策的制定、完善和實施.形成關于住房政策的法律規范,有利于住房政策擺脫經濟調節杠桿的"配角"地位,形成獨立的政策體系,增強住房政策的穩定性、規范性和有效性.

3、住房政策應體現城市發展的目的,促進人的最終發展

城市住房是城市發展的載體,更"人性"的住房政策、更宜居的住房規劃、更公平的住房分配過程是人發展的載體.這要求政府明確住房政策的根本目標、設計合理的針對中低收入群體的保障房準入政策、增加租售保障房的土地供給、采用穩定、系統的措施抑制商品房房價的上漲等.

綜上所述,城市移民作為城市建設與發展的重要參與者,是北京城市住房政策無可置疑的政策對象,政府應在住房政策中保證該群體獲取資源的機會公平,促使其實現住房資源的分配公平,以保障城市發展和社會進步的總目標實現.