《環境保護法》的基本法定位考量——基于《水污染防治法》與《環境保護法》立法目的比較研究

郝金旋 湖南師范大學法學院 湖南長沙 410081

一、《環境保護法》的基本法定位之爭議

一直以來,學界對《中華人民共和國環境保護法》(以下簡稱《環境保護法》)是否是環境與資源保護領域的基本法都有爭議,理由主要有三:第一,從立法形式來看,衡量一部法在其對應領域是否具有基本法地位,最為直接的方法是看其是否是由全國人民代表大會制定并頒布的,這也由《立法法》的明文規定的,顯然,是一個較為硬性的指標.但是,《環境保護法》從1979年試行到2014年的最新修訂,一直都是由全國人民代表大會常務委員會制定并頒布的,這不免使人們對它的基本法地位產生疑問.第二,從其制度和內容上看,《環境保護法》要想成為環境與資源保護領域的基本法,在內容上要涵蓋三大部分:環境污染、生態保護以及資源的開發與利用,但縱觀現在的《環境保護法》,規定過多的集中在了對污染的防治方面,而鮮少的規定資源以及生態的保護這兩個方面的內容,而對其過多的僅僅是進行政策上的宣讀,因此,在內容的規定上,《環境保護法》較之許多單行法已經落后,這如何能起到統領之作用?第三,從法律的功能來看,眾多環境領域的單行法因制定年代、利益考量的不同,由于各部門之間爭權奪利,職權重疊現象突出,甚至存在眾多立法盲區,各個單行法之間難以有效的協調統一,而此時,《環境保護法》又無力整合,甚至對環境的整體性進行人為的割裂,忽視了環境與資源保護之間天然的有機聯系,造成環境法律制度的設計與環境自然本性的脫節. 在實踐中,人們更多的是適用環境保護單行法律而不是《環境保護法》,這就使《環境保護法》處于一種十分尷尬的境地.因此,在《環境保護法》還沒有上升到由全國人大制定并頒布之前,確定《環境保護法》的基本法地位是十分必要的.

二、基本法在環境保護領域的功能發揮

環境基本法是國家制定的全面調整環境與其社會關系的法律文件,它不同于解決某一環境問題的單一立法或對特定類型的環境和社會關系的監管,即全面解決環境和資源保護方面的重大問題.綜合調整的立法一般規定了環境和資源保護的目的、范圍、基本原則、重要措施、管理制度、組織結構和法律責任等等. 由于其特殊的性質,這種立法常常成為一個國家的其他單行環境與資源保護立法的依據.它也是環境保護領域的最高性立法,可以聯結國家憲法與環境領域各單行法,有利于建立和保障一個國家的環境法律秩序.因此,各國紛紛加強對環境基本法的立法.

為什么一定要確定《環境保護法》的基本法地位,基本法在環境保護領域究竟發揮著什么功能?在法學領域,特別在法社會學、法理學中,將法的功能定義為法律作為一個體系或部分,在一定立法目的的指引下,基于其內在結構屬性而與社會單位所發生的,能夠通過自己的活動(運行)造成一定客觀后果,并有利于實現法的價值,從而體現其在社會中的實際特殊地位的關系. 法的功能既然有利于實現法的價值,那么它就是一種正面的、積極的評價.可以從宏觀與微觀兩個方面來論述其功能.從宏觀上來講,可以將法律作為一個整體來闡述其功能,而從微觀角度來講,則可以具體到某一個部門法體系、某一部法律規范甚至是某一條法律制度,它們的功能都是可以進行研究的.在整個環境法律體系中,環境基本法的功能可以概括為以下幾個方面:(1)進行立法上的示范.簡而言之,立法者可以根據環境基本法來制定其他的環境領域的法規、規章等法律規范.(2)建構環境法體系.近年來,由于人們對環境問題的高度重視,環境領域的立法也呈迅速蔓延的趨勢,制定或修訂了大量的法律、法規、規章甚至是其他規范性文件,但其體系十分雜亂,不同法律規范之間也經常矛盾重重.而環境基本法的性質就決定了這一領域的其它法律、法規、規章等都要以它為依據,甚至以其作為制定的中心,這樣一來,《環境保護法》就能極大的整合龐雜的環境法體系,使構建結構嚴謹、適用有序的環境法律體系成為可能.(3)明確環境法基本原則.環境法的基本原則,作為體現與貫穿于環境法之中具有拘束力的基礎性和根本性的準則,比如公眾參與原則、預防為主原則、可持續發展原則等,這些原則基本可以貫穿于所有環境類法律規范之中,環境基本法可以將其一并作出規定,這樣一來,各個部門法只需要規定自己領域的特殊規則即可.(4)改善環境行政問題.由于環境法律體系的龐雜,環境法在執行上面臨著很多問題,分工不明,執法部門相互交叉,執法機構相互推諉情況普遍存在.通過明確的環境法律體系,可以大大排除執法機構的地方保護主義,使環境法律之間的關系更加清晰.這將大大減少法律漏洞的數量,減少法律面臨的困難和問題.當然,環境基本法作為一部實在的實踐性、實用性法律,調整環境污染防治、生態環境保護、自然資源開發利用以及保護方面的社會關系,自然具有管理社會公共事務的性質.而社會公共事務和執行公共事務法律的第一個方面就是維護人類生存的基本自然條件,確保社會的社會勞動.

既然環境基本法在環境保護領域發揮著如此重要的功能,那么確定《環境保護法》的基本法地位就顯得尤為重要.接下來,筆者將通過對《中華人民共和國水污染防治法》(以下簡稱《水污染防治法》)與《環境保護法》的立法目的進行比較研究,從而論證出《環境保護法》的基本法地位.

三、《水污染防治法》與《環境保護法》立法目的比較研究

環境法的立法目的,按照汪勁老師的說法,指立法者依賴其基本價值來制定環境法,其立法指導思想和價值需求可以實現世代之間的人類利益、維護經濟和社會的可持續發展、保護人類和自然物體所固有的權利以及利益.它是人類社會以法律的形式確定人類和環境的基本思想和價值觀以及它們與生態系統的關系的起點. 簡而言之,指立法者希望通過頒布或承認法律來實現某些社會關系調整的結果.立法目的可以作為一部法律的核心,立法目的的規定,引導著法律內容的確定.筆者之所以選擇《水污染防治法》與《環境保護法》兩者的立法目的進行研究,原因正是基于通過立法目的可以透視當時的立法背景,立法目的包含著一部法的立法初衷以及立法者希望達到的目標,也可以透過立法目的揣摩這部法的內容與方向.

回顧兩部法的制定及其發展情況.《水污染防治法》于1984年5月11日第六屆全國人民代表大會常務委員會第五次會議通過 1996年5月15日,第八屆全國人民代表大會常務委員會第十九次會議《關于修改〈中華人民共和國水污染防治法〉的決定》對其進行修正 2008年2月28日,第十屆全國人民代表大會常務委員會第三十二次會議進行修訂 并于2017年6月27日第十二屆全國人民代表大會常務委員會第二十八次會議《關于修改〈中華人民共和國水污染防治法〉的決定》進行第二次修正,2018年1月1日起正式實行.再縱觀《環境保護法》的立法歷史,1979年9月13日第五屆全國人民代表大會常務委員會第十一次會議原則通過,當時只是試行 并于1989年12月26日由中華人民共和國第七屆全國人民代表大會常務委員會第十一次會議正式通過 2014年4月24日,中華人民共和國第十二屆全國人民代表大會常務委員會第八次會議對其進行修訂.

下面筆者將對兩部法在不同階段的立法目的的內容進行橫向比較,從而考量出《環境保護法》的基本法地位.

(一)兩部法立法目的內容橫向比較

首先我們來看1979年的《環境保護法》,此階段的由于是試行階段,作為環境領域立法的起點,這個時候全國人大常委會通過了《環境保護法(試行)》.從歷史考察可知,這個時候的《環境保護法》定位的就是環境領域的基本法.在《關于<環境保護法(試行草案)>的說明》中"環境保護法是一個基本法,主要是規定國家在環保方面的基本方針和基本政策,而一些具體的規定,將在大氣保護法、水質保護法等具體法規和實施細則中去解決." 這個時期的立法目的表述為"保證在社會主義現代化建設中,合理地利用自然環境,防治環境污染和生態破壞,為人民造成清潔適宜的生活和勞動環境,保護人民健康,促進經濟發展."這個時期的立法目的之所以如此表述,要結合時代背景去分析."社會主義現代化建設"是在黨的十四大、十五大提出的,所以要重點提出在社會主義現代化建設中,提出這一前提.之后就定位了《環境保護法》所包含的三大內容"防治污染"、"保護生態"、"合理利用自然環境"當時還未側重于對自然資源的保護.之后的三句表述可以作為其真正的立法目的,歸納為以人為本與促進經濟發展,特別是最后一句是當時中國所處歷史階段的重要任務.直到1989年《環境保護法》正式通過,第一條對立法目的的表述為"為保護和改善生活環境與生態環境,防治污染和其他公害,保障人體健康,促進社會主義現代化建設的發展,制定本法."首先,從保護對象來看,是生活以及生態環境,不僅要使生活和生態環境不惡化還要逐步提高質量 其次,從防治客體來講,是污染和其他公害 最后,也是最重要的目的是保障人體健康以及促進社會主義現代化建設的發展.一方面體現對個人生命健康的重視,因為這是人生活以及勞動的本錢,另一方面,將社會主義現代化建設的促進作為最后的表述,可見其當時的戰略定位之高.反觀當時屬于同一發展階段的《水污染防治法》,1984年以及1996年修正的《水污染防治法》,對立法目的的表述均為"為防治水污染,保護和改善環境,以保障人體健康,保證水資源的有效利用,促進社會主義現代化建設的發展,特制定本法."除了屬于水污染領域的兩項表述"防治水污染"和"保證水資源的有效利用",即一個對污染的規定,一個對資源利用的規定,其他的表述基本等同于1989年的《環境保護法》,可見《水污染防治法》對立法目的的規定充分借鑒了《環境保護法》.

如果說前一階段,兩部法對立法目的的表述沒有那么相近的話,還不能充分看出《環境保護法》作為《水污染防治法》根據的話,那么我們再來分析下一個階段兩部法立法內容的表述.首先是2014年《環境保護法》對立法目的修改:"為保護和改善環境,防治污染和其他公害,保障公眾健康,推進生態文明建設,促進經濟社會可持續發展,制定本法."作為最新的《環境保護法》的表述,我們可以分析出以下幾點進步:第一,更加側重對環境本身的保護和改善 第二,將"人體"改為"公眾",區區二字的變化,里面可以折射出環境保護領域由保護私益到保護公益的重大變化,也可以看到學界對"環境權"的認可,但沒有明確提出,即承認環境是大家的,人人都有在美好環境下生存的權利,這一改變也是環境公益訴訟的根據之一,這小小二字的變化在環境法發展史中的意義是重大的,背后隱藏的法理也是十分豐富的 第三,提出"生態文明建設"這一概念,"生態文明"是黨的十八大、十九大新提出的重要概念,是人類文明的新階段,在經歷了農業文明、工業文明之后,人類終于意識到生態文明的重要,只有尊重自然才能實現更好的發展,這里之所以將生態文明建設作為目的的重要部分,還有一個重要原因是因為人類已經進入到"五位一體"階段,即經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設都要兼顧,國家把生態文明建設擺上《環境保護法》,可以看出對其重視程度 第四,對經濟的發展要可持續,這表明國家不再片面追求經濟的發展,還要兼顧對環境的保護,只有這樣,才能使經濟實現全面、協調、可持續的發展.《環境保護法》這次對立法目的的修改可以說進步比較大,亮點也很多.再看之后的《水污染防治法》,也就是2017年最新修正的《水污染防治法》,對立法目的的表述:"為了保護和改善環境,防治水污染,保護水生態,保障飲用水安全,維護公眾健康,推進生態文明建設,促進經濟社會可持續發展,制定本法."此階段修正后的表述,除了自身增加了對"水生態"的保護,更加重視飲用水的安全外,基本是在2014年的框架內修改的,對公眾的修改、生態文明建設的提出以及經濟社會可持續發展這一《環境保護法》的重大改變上與其表述完全一致.這樣看來,兩者的重合部分絕非巧合,而2014年的《環境保護法》修改在前,2017年的《水污染防治法》的修正在后,也就是說,立法者在修正《水污染防治法》時是以《環境保護法》為根據與借鑒的,換言之,《環境保護法》的基本法地位是被承認并且運用的.

不僅如此,筆者還翻閱了其它在《環境保護法》之后頒布的環境保護單行法對立法目的的表述,除了少量字眼保持自身單行法立法特色外,大體與《環境保護法》框架吻合,如《大氣污染防治法》等.通過對兩部法立法目的內容的橫向對比,我們可以初步對《環境保護法》的基本法地位進行確定.

(二)兩部法立法目的的縱向邏輯比較

撇開立法目的的內容,我們從立法邏輯來考量《環境保護法》的基本法地位.1979年《環境保護法》(試行)作為環境領域的第一部綜合性立法,在此之前并沒有自然資源類法或者污染防治類法,這是毋庸置疑的.從它的內容來看"合理地利用自然環境,防治環境污染和生態破壞."這其實就為以后的環境領域的單行立法定下了腔調,要包括三個方面,即污染防治、生態保護、自然資源的開發利用,相當是一個"總"的立法,也作為環境領域立法的邏輯起點與原點.之后就出現了大量的關于前三個方面的單行立法,《水污染防治法》就是在此之后很快通過的一部有關污染防治的單行法.其內容的立法邏輯也與同階段的《環境保護法》相一致,這可以看作環境領域立法的"分",環境領域的立法現在大體形成了"總-分"的格局.但按照慣常思路,"總-分-總"的模式更加完整與成熟,所以我們國家的環境立法還要向著這一方向去努力,但我們現在所處于第二個階段,即"分"的階段,各種環境領域的單行立法大量通過,接下來,我們就需要進行更高層次的整合,即最后一個"總".但這前后兩個"總"是不一樣的,第一個"總"是形勢所迫,考慮難免不周全,其不成熟之處在所難免,但這最后一個"總"就要在總結之前的經驗、教訓的基礎上,結合國內外發展情況,經行更高層次的整合、突破與創新.總之,按照邏輯發展的思路,將《環境保護法》作為環境領域的基本法來看待,是完全可行而且說得通的.

四、強化《環境保護法》基本法地位的建議

既然通過論證,我們可以得出《環境保護法》是環境領域的基本法這一結論,那么,為了強化《環境保護法》的基本法地位,我們又要做何改變?筆者給出如下建議:

(一)提升《環境保護法》的立法層次

《環境保護法》從試行到現在已有將近30年的時間了,但由于一直是由全國人大常委會制定并且頒布的,其基本法地位才會一直受到人們的質疑,所以,要想強化《環境保護法》的基本法地位,提高《環境保護法》的立法層次是當務之急,也是《環境保護法》的必經之路,由原先的全國人大常委會改為全國人大通過,這樣才能使《環境保護法》的基本法地位符合《立法法》的明文規定,在規格上也區別于其它的環境單行法,使之更有威信力與震懾力.

(二)提高《環境保護法》的綜合性

既然《環境保護法》是環境與資源保護領域的基本法,那么它的范圍肯定既要包括污染防治、生態保護,也要兼顧資源的開發利用與保護,但是目前的《環境保護法》更多側重的是污染防治,這是遠遠不夠的.《環境保護法》要提高它的綜合性,應當側重于綜合性目標、指導思想、基本原則、基本制度的規定,應當剔除其具體的法律措施及大量實施法的內容,增強對生態環境和自然資源保護的原則性規定.同時,還需要制定相對獨立的自然資源法,規定自然資源保護的基本原則、基本制度等,作為自然資源保護的"基本法". 只要這樣,才能發揮它的統領作用與鞏固其基本法地位.

(三)協調各單行法律規范之間的邏輯

前面也提到過,由于各個單行法立法的時間不同、立法者不同、立法目的也不同,對各自的利益都有所偏重,使職權交叉現象普遍存在,給環境執法帶來種種困難,也容易出現立法盲區.為了改變這種狀況,《環境保護法》就要充分發揮其統領協調作用,協調各單行法之間的立法邏輯,站在整個環境發展的角度進行衡量,有一體化的思路,不要將環境要素人為地進行割裂.這樣,整個環境法律體系才會更加完善,各個環境單行法律規范之間的內在邏輯性、合理性、協調性、統一性也會加強.