復議改變情形下原行政行為作出機關訴訟地位思考

■蘇艷艷/西北政法大學

目前，行政訴訟第三人的問題仍然比較復雜，復議改變情形下的行政訴訟第三人的爭議也比較大，關于原行政行為作出機關是否可以作為行政訴訟第三人參加訴訟的爭議在理論界與實務界存有較大的爭議，根據此爭議，我們必然需要參照2017年6月27日修訂、2017年7月1日開始實施的《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）以及2017年11月13日通過、 2018年2月8日施行的《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（以下簡稱《行訴解釋》）來分析研究該問題。

一、復議改變情形下的行政訴訟第三人的現狀

在分析研究復議改變情形下原行政行為作出機關訴訟第三人的地位之前，我們需要先對新舊法條做一個對比，以求進一步了解立法原意：

（一）新舊《行政訴訟法》的對比

（1）刪去“具體”兩字，增加“被訴”兩字。筆者認為這一修改使得該條與被訴行政行為的立法相協調，是對行政訴訟范圍的擴大化，更有利于維護行政相對人的利益。

（2）增加了“但沒有提起訴訟”，這一改動強調了第三人的訴訟地位，明晰了第三人適格的要件。

（3）增加了“同案件處理結果有利害關系的”，這一改變使得案件可以在最大范圍內被查清，更有利于公平原則的實現。

（4）增加了“第三人有權依法提起上訴”，這一改變更有利于保障行政訴訟第三人的合法權益，對法院的裁判也起到了很好的監督的作用。

（二）根據新《行政訴訟法》之規定，成為行政訴訟第三人需要具備以下五大要件

（1）行政訴訟的第三人與被訴行政行為必須有利害關系，但尚未提起訴訟。

（2）行政訴訟第三人對案件的最終處理結果必須有利害關系。

（3）行政訴訟第三人在行政法律制度中處于行政相對人的位置，第三人既不是原告也不是被告，而是原告和被告以外的人。

（4）行政訴訟第三人參與訴訟的方式有兩種。其中一種是主動申請參與，另一種是人民法院通知行政訴訟第三人參與已經啟動但尚未完成的行政訴訟程序。

（5）行政訴訟第三人一般都具有獨立的訴訟地位，有權站在原告一方，要求撤銷違反法律的具體行政行為；還有權與被告一起請求維持被起訴的具體行政行為。

根據行政訴訟第三人在行政訴訟中的變化和特點，其關于行政訴訟第三人的規定較修改前的《行政訴訟法》確實完善了很多，但是，在復議變更的情況下，在《行政訴訟法》實施后，是否有必要將原行政行為歸納為行政訴訟的第三人，直至《行訴解釋》實施之后，仍然沒有一個明確的答案。

在司法實務中關于原行政行為作出機關是否可以作為行政訴訟第三人的分歧也比較大，例如在討論關于新行政訴訟第三人的確定標準時，楊科雄法官就提出，雖然《行政訴訟法》對同一原告作出相互矛盾的行政行為的兩個行政機關可以互為第三人（第三人與被訴行政行為具有利害關系），但《行政訴訟法》所規定的“與被訴行政行為有利害關系”僅限于無隸屬關系的兩個行政機關對原告作出的行為相矛盾，不包括復議機關改變原決定的情況，其意涵在于不承認復議改變的情況下，作出原具體行政行為的行政機關可以作為第三人。相反，江必新及邵長茂則認為，經行政復議的案件，復議機關改變了被訴行政行為的，復議機關是被告。但由于人民法院對復議決定審查的同時實際上也要對原行政行為進行審查，因此，可以將作出原行政行為的行政機關列為第三人。 閆爾寶教授的觀點和楊科雄法官的觀點相似。 綜合考量下，筆者更傾向于楊科雄法官與閆爾寶教授的觀點，理由如下：

二、復議改變情形下原行政機關無法作為行政訴訟第三人的理論依據

（一）主體資格要件

原行政行為做出機關在《行政訴訟法》中的主體資格是討論行政訴訟第三人的必要要件。原行政行為作出機關在一般情形下符合我國《行政訴訟法》與《行訴解釋》規定的“其他組織”。依照行政訴訟法學教科書，行政機關的概念是：按照憲法和有關組織法的規定而設立的，依法行使國家行政權力、對國家各項行政事務進行組織和管理的國家機關。行政機關是行政主體的組成部分，在社會生活中總是以各種各樣的角色存在，因此將其列為行政訴訟第三人也需要分情況討論：

1、行政機關處于行政相對人地位的情形

依照《行政訴訟法》第29條規定，并非一切行政法律關系主體都可以成為行政訴訟第三人，只有與該行政行為有利害關系的“公民、法人或者其他組織”才有機會成為行政訴訟第三人。 自從《行訴解釋》頒布以來，明確規定行政機關在一般情形下可以作為行政訴訟的第三人。行政機關以不同身份作出的不同行為有不同的意義：當其以行政相對人的身份存在時，將其列為行政訴訟第三人符合《行政訴訟法》與《行訴解釋》規定的行政訴訟第三人的法定范圍，那么這個時候行政機關作為行政訴訟第三人就與普通的公民、法人或者其他組織在充當行政訴訟第三人時，沒有什么明顯地區別；當行政機關以行政主體的身份作出行政行為時，即使是兩個行政主體作出了明顯矛盾的行政行為，他們在某些情形下也是能夠互為行政訴訟第三人的。 當然在這種情形下行政機關作為行政訴訟第三人并不意味著其脫離了行政訴訟“民告官”的基本要求，按照立法機關的說明，設置行政訴訟第三人的目的是“有利于人民法院查明事實，保障案件審判質量，也有利于簡化訴訟程序，節省訴訟時間和訴訟費用。”，由此可知行政機關作為行政訴訟第三人并不是為了與行政訴訟相對人爭鋒相對，阻礙該行政訴訟的進行，行政機關作為行政訴訟第三人是為了促進行政訴訟的進行，它的地位既沒有脫離行政訴訟法的基本路線，也滿足憲政和民主的根本要求。

2、行政機關處于行政主體的情形

按照立法機關的設置，行政復議機關主要審查的是被申請的行政行為是否具備合法性以及適當性。因此，在復議改變的情形下，原行政行為作出機關并不適宜作為行政訴訟第三人。改變的決定主要適用于具體行政行為部分違法且可以通過內容改變而達到正確、合法目的的情形。在《行訴解釋》第二十二條當中，明確了復議改變的概念是，復議機關改變原行政行為的處理結果。復議改變決定作出以后，被改變的具體行政行為即告廢止，如果是部分改變，則該被改變部分廢止。從理論上講，行政復議機關改變原行政行為，復議的改變就屬于一個新的行政行為，那么行政相對人對行政復議改變不滿意的，在想要提起行政訴訟的情形下，根據《行政訴訟法》第26條的規定復議機關是被告。假定復議機關改變了原行政行為，那么就意味著該行政行為發生了變化，在這個時候，復議的結果就取代了原行政行為的結果。 行政相對人想要提起行政訴訟主要針對改變后的行政行為，被告也只能是作出改變行政復議決定的行政機關，而將原行政行為作出機關列為第三人不僅起不到法院查明事實的作用，還會浪費訴訟資源。

（二）實質資格要件

原行政行為作出機關與該案件裁判結果并無實質性的利害關系。按照“行政訴訟法”，不只公民，法人或其他組織被認為對被起訴的行政訴訟依法參加訴訟，而且法院還可以通知與案件結果有利害關系的公民，法人或其他組織，或允許作為第三方參與行政訴訟。利害關系也就是法律上的權利義務關系，包含了直接的利害關系和間接的利害關系，在眾多說法當中，筆者目前更傾向于這種判斷方法，首先假定被告的勝訴將對第三方產生不利的法律后果，如果可以確定將對被告產生不利的后果，則應通知被告參加訴訟程序或允許他申請參加訴訟程序。 從這個角度看，假如讓復議改變情況下的原行政行為作出機作為行政訴訟第三人，在被告勝訴的情況下，并必定會對原行政行為作出機關產生不利的法律后果，相同的，也不必然對原行政行為作出機關有利的法律后果。由此可知，讓原行政行為作出機關作為行政訴訟第三人對法院了解案情、查清事實，簡化訴訟程序并沒有幫助。

（三）法律地位要件

行政訴訟第三人是原告與被告以外的訴訟參加人。在行政訴訟中第三人具有完全的當事人地位，其在法律上具有獨立的法律地位。行政訴訟是對行政行為的合法性與適當性的審查，此時將原行政行為作出機關列為行政訴訟第三人，不但與人民法院的審查內容沒有關系，而且會有“司法越權”的嫌疑，不利于行政訴訟的進行。復議機關是其上級機關，上下級行政機關地位不平等，屬于領導與被領導的關系，復議機關享有命令、指揮、和監督等權利。原行政行為作出機關負有服從、執行上級行政機關決定、命令的義務，其不得違反或拒絕復議機關作出的復議決定。結合行政復議的種種特點可知，在行政復議的過程中，行政復議機關所作出的行政復議決定是其獨立意志的表現，人民法院審查的也只是行政機關作出的行政復議決定，對原行政行為并不審查，因而將原行政行為作出機關列為行政訴訟第三人，原行政行為作出機關在一般情形下，也會完全地擁護行政復議機關的意見，并不會有獨立的訴訟請求，那么，通知參加訴訟沒有意義而且與設置行政訴訟第三人的立法目的相違背。

三、結語

總而言之，行政訴訟第三人的問題比較復雜，復議改變情形下的行政訴訟第三人的問題在司法實踐中是存在爭議的，但是該問題直到現在也沒有被明確說明，在司法實務當中有可能造成程序的空轉，浪費訴訟資源。 筆者通過我國行政訴訟第三人制度設立的出發點與落腳點，分析研究該問題，有利于人民法院查明事實，簡化訴訟程序。