民辦幼兒園在管理中出現(xiàn)的法律問題及解決對策

■王 莉/寧夏幼兒師范高等專科學校

近幾年，隨著《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)化綱要》的提出，學前教育的發(fā)展被提上了議程，積極發(fā)展學前教育成為了一件至關(guān)重要的任務(wù)，隨后在二零一零年十一月，國務(wù)院常務(wù)會議中也明確提出，必須對當前的幼教法律法規(guī)進行全面完善與更新，學前教育改革工作迫在眉睫，它所面臨的發(fā)展機遇是歷史上空前的。而在學前教育中，幼師是非常重要的一個要素，它是幼兒園管理的主要中堅力量，幼師法律素養(yǎng)程度將會直接關(guān)系到學前教育質(zhì)量的高低，同時也會影響規(guī)劃綱要目標的達成情況，并決定著我國幼教事業(yè)是否能夠得到持續(xù)健康的發(fā)展。然而目前我國幼師的法律素養(yǎng)情況不容樂觀，其法制教育問題十分顯著，從根本上導致了當前大部分幼兒園教師的法律素養(yǎng)無法與社會發(fā)展步伐匹配，同時也無法滿足我國學前教育的發(fā)展需求。而正是幼師法律素養(yǎng)低下的問題，又直接導致了民辦幼兒園管理中各種法律問題的頻頻發(fā)生，要想解決這些問題，首先需要深入剖析問題產(chǎn)生的根本原因，以原因為出發(fā)點進行探索，最終提出問題的最終解決方案。

一、研究意義

二零一六年十一月，全國人大常委會通過了《民辦教育促進法》下面將其簡稱為《修訂案》，這部法律在二零一七年九月一日正式生效。在《修訂案》中，對我國民辦教育進行了全新的定位，然而經(jīng)過筆者對大量文獻以及法律法規(guī)的查閱以及研究后，認為《修訂案》的提出并沒有從真正意義上徹底改變當前民辦幼兒園的法律現(xiàn)狀，且民辦幼兒園規(guī)范中存在的不完善之處也較多，尤其是一些法律條款并沒有清晰進行界定，存在一些模糊性。《修訂案》中，將原來的“十八條”改成了“十九條”，即“民辦幼兒園的舉辦者可以自主選擇學校性質(zhì)，即選擇學校性質(zhì)是應(yīng)利性機構(gòu)還是非營利性機構(gòu)，但是不能夠設(shè)立實施有義務(wù)教育的應(yīng)利性民辦學校。”《修訂案》中的新法律條款規(guī)定，幼兒園可以依據(jù)其屬性進行分類，具體有三種類型，分別為公辦幼兒園、民辦非營利幼兒園以及民辦盈利幼兒園。這三種類型的幼兒園各具特征，然而本次研究對象主要為民辦幼兒園，民辦幼兒園在管理過程中存在的法律問題尤其突出，需要得到高度重視。

二、民辦幼兒園法律現(xiàn)狀

這幾年，隨著社會發(fā)展步伐的加速，人們對學前教育的重視度逐漸提高，為了滿足較高的教學需求，各種各樣的民辦幼兒園如同雨后春筍般出現(xiàn)了，使得來自四面八方的學前教育資本投入得到增加，并有效解決了我國以往入學難的問題，讓大部分國內(nèi)幼兒有學上，在一定程度上提升了幼兒入園率。民辦幼兒園的出現(xiàn)以及發(fā)展，在很大程度上滿足了我國諸多家庭對學前教育多樣化的需求，并未我夠公立幼兒園的發(fā)展提供了良好的助動力，使我國學前教學的質(zhì)量得到整體而全面的提升，并有效改善了以往入學難的不良局面。盡管如此，當前我國民辦幼兒園存在的問題仍然較多，不容忽視，排出城鄉(xiāng)以及地區(qū)方面存在的差異，公立幼兒園與民辦幼兒園之間存在的差異還是較大的。就拿教師力量來說，兩者之間存在的差異非常顯著，在之前展開的一次民辦幼兒園相關(guān)調(diào)查中顯示：在民辦幼兒園當中，教師資格問題十分嚴重，只有極少部分的教師獲得了教師資格證，大部分教師都沒有獲得教師資格證；除此之外，有職稱的教師占比也非常低，大多數(shù)民辦幼兒園的教師都處于無職稱狀態(tài)。另外，在幼兒園的辦學條件方面，存在嚴重的辦園標準不統(tǒng)一的問題，在辦園管理上缺乏明確、統(tǒng)一的規(guī)范，且注冊機構(gòu)也參差不齊，沒有得到統(tǒng)一標準的保障，這些問題的存在都在很大程度上限制了民辦幼兒園的發(fā)展。而這些問題的出現(xiàn)也不是毫無原因的，在很大程度上可以歸結(jié)于政府體制不完善、政府監(jiān)管工作不到位，除此之外社會資源的整合也存在一定問題，由此可見導致這些問題存在的原因是多方面的。然而，筆者通過大量調(diào)查與研究發(fā)現(xiàn)，民辦幼兒園幼兒園這些問題的存在，很大程度也離不開我國立法以及司法上的不健全。

三、當前民辦幼兒園管理中存在的主要法律問題

民辦幼兒園的發(fā)展需要借助來自各方面的支持才能實現(xiàn)，其中法律保障以及技術(shù)支持是最為關(guān)鍵的。在《修訂案》中，通過新的法律條款使民辦幼兒園以往尷尬的法律地位徹底終結(jié)，然而在筆者眼中認為，《修訂案》中依然存在著大量的不足，有極大的改進和完善空間，此外與此配套的行政法規(guī)也存在一些不全面的地方，具體表現(xiàn)在以下幾個方面。

（一）法律法規(guī)規(guī)定方面

首先，法律屬性變化所產(chǎn)生的不穩(wěn)定性。在《修訂案》當中，原來的十八條改成了第十九條，具體內(nèi)容變更如下：“民辦學校的舉辦者能夠自主地決定學校的性質(zhì)是營利性或是非營利性，然而不能夠?qū)W校性質(zhì)定義為義務(wù)教育的應(yīng)利性教育機構(gòu)。”倘若根據(jù)新修訂案當中的規(guī)定，將其進行轉(zhuǎn)型，成為營利性的民辦教育機構(gòu)，那么則需要在此基礎(chǔ)上開展一次全方位的財務(wù)清算，對其辦學性質(zhì)進行重新登記，變更未企業(yè)或公司。然而民辦非企業(yè)法人需要變更成為公司或企業(yè)制，關(guān)系到大規(guī)模的稅費以及財務(wù)清算問題，尤其是公益性用地的歸轉(zhuǎn)、固定資產(chǎn)的歸屬以及創(chuàng)造利潤的歸屬等，在實施過程中通常具有一定的不確定性，向股份或變相司有進行轉(zhuǎn)變都具有一定的不穩(wěn)定性，在一些法律法規(guī)中對它進行了全面而細致的規(guī)定。除此之外，《修訂案》中還對十二年義務(wù)教育這一提案進行了建議，呼吁把學前教育也納入至義務(wù)教育的范圍當中。倘若教育行政部門、地方政府將學前教育歸屬至義務(wù)教育的范疇之內(nèi)，那么對于剛剛注冊轉(zhuǎn)型成為盈利教育機構(gòu)的民辦幼兒園來說，它的法律地位將重新回到較為尷尬的狀態(tài)，這主要是由于在新法規(guī)中明確規(guī)定，不能在營利性民辦學校中開展義務(wù)教育，這一規(guī)定的存在在很大程度上動搖了它的法律地位，導致其法律屬性十分不穩(wěn)定。

其次，《修訂案》的出現(xiàn)將拉大民辦幼兒與公立幼兒園之間的差距。無論是何種教育，其目的都是未所有受教育者提供同等、公平的競爭機會，確保所有受教育者能夠處在同一起點上，并在潛移默化之中使公立幼兒園與民辦幼兒園之間的差距加大。在《修訂案》當中，民辦教育促進法當中的五十條變更為五十一條，其內(nèi)容變更如下：“對非營利性民辦學校進行新建或者是擴建時，人民政府必須嚴格依照與公辦學校相同的原則，通過劃撥這一方式為其提供用地方面的優(yōu)惠。對營利性民辦學校進行新建或者是擴建時，人民政府必須嚴格按照國家要求為其提供土地。”當然，將公辦幼兒園、民辦非營利幼兒園以及民辦盈利幼兒園進行區(qū)分，這種方式也是有一定好處的，能夠在某種程度上促進多方辦學局面的形成，使辦學資金資源能夠得到有效的整合，然而在具體的實踐過程中筆者始終認為，將公辦幼兒園、民辦非營利幼兒園以及民辦盈利幼兒園進行區(qū)分，拉大三者之間的差距，這一條款很明顯是給公立幼兒園提供了更多的法律支持，賦予其更多的優(yōu)勢。這明顯違背了以往專家提倡的公平辦學等原則，因此這里是存在一定矛盾的。

（二）在行政規(guī)章規(guī)定方面

對《修訂案》進行研究后可以發(fā)現(xiàn)，幼兒園被分成了三個不同的類型，分別是公辦幼兒園、非營利性民辦幼兒園以及營利性民辦幼兒園。其中，公辦幼兒園的性質(zhì)不同于其它，它屬于公益性事業(yè)單位，是完全依據(jù)《事業(yè)單位登記管理暫行條例》來進行登記以及管理的，其登記以及審批部門是由教育主管主部門負責的，因此負責審批登記的部門為工商行政部門，負責按照法律法規(guī)對民辦幼兒園進行監(jiān)督管理的部門為教育行政部門。以上三種登記機關(guān)在屬性上存在較大的差異，在執(zhí)行過程中十分容易導致登記管理工作變得混亂不堪，從而降低工作效率，那么在這種情況之下應(yīng)該對管理要求進行統(tǒng)一和規(guī)范，這已經(jīng)成為了當前實踐過程中迫切需要解決的一個問題，需要引起重視。

四、民辦幼兒園管理法律問題的解決對策

（一）加速學前教育立法工作的開展

現(xiàn)階段，我國在初等教育以及高等教育上的立法相對來說較為完善，相比之下學前教育立法現(xiàn)狀有些不盡人意，存在許多缺失之處。盡管多年以來，國內(nèi)專家一直在提倡學前教育立法的完善，但是到目前為止仍然沒有出現(xiàn)任何與草案相關(guān)的通知，正是這一現(xiàn)象的存在才導致了法律空白與法律沖入問題的出現(xiàn)。站在法律空白的角度進行分析，當前的法律體系難以針對學前教育制定出效果較好的管理規(guī)定，舉個比方說，在改革角度不斷深化的情況下，民辦幼兒園的審批程序能否得到較為合理的簡化，這一問題是值得關(guān)注的。站在法律沖突的角度來看，《條例》與《民辦教育促進法》兩者之間有關(guān)民辦幼兒園屬性的分析。因此，有必要對目前的學前教育立法進行一定的強化，首先對法律形式加以利用，對民辦幼兒園的具體屬性進行明確，并在此基礎(chǔ)上分別對公辦幼兒園、民辦非營利幼兒園以及民辦盈利幼兒園的法律地位進行進一步明確，確保不同法律法規(guī)中關(guān)于它的規(guī)定具有統(tǒng)一性，盡可能不要出現(xiàn)法律沖突，更不要出現(xiàn)法律空白部分。另外，作為其它立法相關(guān)部門以及機構(gòu)，也有責任頒布一些配套措施對其進行管理，同時也能給具體實踐過程提供一些合理的指導，為后續(xù)的審判工作提供充分有說服力的法律依據(jù)。最后，由于每個地區(qū)的情況存在一些差異，必須根據(jù)這些地區(qū)的差異來制定一些地方性的管理制度，滿足各地區(qū)的差異性，使規(guī)章更具有針對性，這樣一來便能夠構(gòu)建出層次更加豐富且立體性更好的學前教育立法體系，對我國學前教育事業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展帶來一定的幫助。

（二）對民辦教育促進法實施條例進行及時修訂

現(xiàn)階段，《民辦教育促進法》已經(jīng)通過了相應(yīng)的審核，但是在審核過程中仍然發(fā)現(xiàn)其中一些法律問題存在不清晰的現(xiàn)狀，除此之外還有一部分規(guī)定不夠明確具體。舉個比方，在以前的民辦教育促進法實施條例當中，明確地規(guī)定了民辦學校所聘任的教師至少應(yīng)該滿足以下條件，分別是《中華人民共和國教師法》中規(guī)定的教師資格以及任職條件、相關(guān)行政法律法規(guī)中明確推定的教師資格以及任職條件。然而筆者在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)民辦幼兒園所聘任的教師都無法全面滿足上述兩部法律中的規(guī)定，可想而知情況是多么地不容樂觀。所以說，筆者建議應(yīng)該對民辦教育促進法實施條例以及規(guī)定進行及時、全面地修訂，具體的做法如下：首先是在原有基礎(chǔ)上進一步明確非營利性質(zhì)民辦幼兒園的法人資格以及條件是否滿足要求，其相關(guān)屬性是否滿足要求；其次是對非營利性或營利性民辦幼兒之間相互轉(zhuǎn)化的機制，并針對轉(zhuǎn)化過程進行特別強調(diào)與規(guī)定，之所以需要大費周章地說明，是由于其中很可能會涉及一些國有資產(chǎn)的轉(zhuǎn)換，因此必須引起高度的重視；最后是需要在原有基礎(chǔ)上對民辦幼兒園教師身份問題實施進一步確認，并針對教師資質(zhì)、教師薪資待遇、教師管理等問題進行詳細規(guī)定，從而使民辦幼兒園教師的法律地位得到保障，最終促進統(tǒng)一化管理局面的形成，使要求更加統(tǒng)一和規(guī)范，將民辦幼兒園在需求教育領(lǐng)域中的教育以及管理作用進行全方位提升。

（三）對教育監(jiān)督引導機制進行完善

所謂教育監(jiān)督引導機制，具體所指的是各級縣級以上的政府為了達成國家國家教育目的或者是為了達成有關(guān)法律目的，通過監(jiān)督、檢查以及評估的方式對下級教育部門進行管理的一種方式。對于我國而言，當前所使用的機制即主要是教育督導機制。現(xiàn)階段，我國在民辦幼兒園上所上制定的教育督導機制存在一些明顯的不足，尤其是與公立幼兒園相比呈現(xiàn)出較大的差距，這些不足主要體現(xiàn)在兩個方面，其一是制度的不健全，其二是督導時間較為隨意，缺乏明確性。甚至在我國的某些地區(qū)，將定期督導作為主要的的督導機制，這種定期的督導機制存在很多的不合理之處，無法充分激發(fā)督導機制的價值與作用，從而不能達到較好的教育督導效果。針對上面提出的問題，筆者認為我國教育督導機制的完善迫在眉睫，應(yīng)該逐漸淘汰以前使用的定期教育督導模式，采用不定期教育督導模式為主定期教育督導機制為輔的方式進行替代。除此之外，也可以將網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督管理與實地監(jiān)督管理兩種方式結(jié)合在一起，形成一種全新的監(jiān)督管理手段，對其實施全面而系統(tǒng)的角度督導，最大程度提升督導的質(zhì)量。

（四）大力提升幼教法規(guī)教育的地位

法規(guī)教育定位于樹立人生觀以及價值觀的德育教育，當前將法規(guī)教育與德育教育相等同的認識缺乏一定的不合理性，通過思想道德教育的思路進行法規(guī)教育工作，將會導致法規(guī)教育得到很大程度的埋沒。盡管法規(guī)教育和道德教育兩者都是社會價值教育，然而道德教育的主要目的在于對學生的內(nèi)心世界進行凈化，從而促進學生的思想以及行為更加符合真善美的境界，而法規(guī)教育的主要目的則在于對學生的外部行為進行規(guī)范和約束，確保學生的行為能夠滿足法規(guī)教育政策。目前，我國的學前教育逐步朝著法規(guī)化、制度化邁進，法制手段在幼教領(lǐng)域各個方面的涉及程度也逐漸加深，作為一名幼兒園教師，必須具備良好的法律素養(yǎng)以及常識，否則將很難做好幼兒園教育工作，從而導致民辦幼兒園在管理過程中法律風險增加，各種法律問題不斷呈現(xiàn)出來。所以說，教育行政部門也必須做好自己的工作，將幼兒教師法規(guī)課程的地位提高到應(yīng)有的地位，同時對民辦幼兒園的具體實施情況進行全面的監(jiān)督管理，民辦幼兒園都必須始終將又叫法規(guī)作為一門關(guān)鍵性學科納入到教學計劃以及教學大綱當中，在此基礎(chǔ)上編制一套統(tǒng)一、規(guī)范的教材，將學習課時落實到位。

（五）對幼教法規(guī)內(nèi)容進行及時更新

現(xiàn)階段，我國關(guān)于學前教育的立法主要包括《幼兒園管理條例》以及《幼兒園工作規(guī)程》，與義務(wù)教育、初等教育以及高等教育相比起來，學前教育的立法情況仍然不夠理想，立法層次相對與其它等級教育來說還是更低一些，且制定時間已經(jīng)非常久遠，內(nèi)容上存在著較多的疏漏，無法較好地對當前學前教育當中存在的新關(guān)系進行規(guī)范，同時也無法對其中產(chǎn)生的矛盾進行化解。除此之外，當前與學前教育有關(guān)的法規(guī)大部分都是分散地設(shè)定在我國教育法、憲法以及未成年人保護法、教師法當中，且相關(guān)規(guī)定缺乏詳細性，較為籠統(tǒng)，不具備較好的實際操作性。由此可見，對當前學前教育的立法進行加速完善是當今時代的迫切需求。由于立法不是一朝一夕可完成的任務(wù)，它需要漫長的時間去進行準備，并開展豐富的調(diào)研工作，作為政府部門，可以首先出臺一些較為重要或者是關(guān)鍵的學前教育法規(guī)政策，例如將學前教育的經(jīng)費問題納入至各級政府財政預算當中，在教育經(jīng)費設(shè)定時朝著學前教育方向進行適當傾斜，將具體的執(zhí)行情況納入到官員考核當中，對中國學前教育的法律地位進行進一步明確，對管理體制以及投入體制進行全面梳理，將政府的職責權(quán)限進行全面劃分，構(gòu)建健康科學的學前教育管理秩序，待時機成熟后便將其上升到法律的層面上，這樣一來我國民辦幼兒園教育就能夠?qū)崿F(xiàn)質(zhì)的轉(zhuǎn)變。

五、結(jié)語

綜上所述，無論是在何種形式的教育過程中，都必須始終將公平以及平等的思想作為主要路線，尤其是對于學前教育來說，公益性和普惠性是最為重要的，必須將這兩種特性最大程度突顯出來，同時彰顯出教育最基本的屬性——公平性原則。對舊的民辦幼兒園法律地位規(guī)定以及新的民辦幼兒園法律地位規(guī)定進行綜合后發(fā)現(xiàn)，兩者都存在一些不同程度的缺陷，存在很大的改進空間，筆者在本文種提出建議，期望能夠通過對學前教學相關(guān)立法進行完善、對民辦教育促進法實施條例進行完善以及對教育督導機制進行完善等措施來改善當前民辦幼兒園在管理過程中存在的法律問題，使得我國民辦幼兒園的管理越來越順暢，并為我國學前事業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展創(chuàng)造更好的法律環(huán)境，全方位促進我國學前教育事業(yè)的蓬勃發(fā)展。處理民辦幼兒園有待解決的一些法律問題，為學前教育事業(yè)提供一個良好的法律環(huán)境。