健全黨和國家監督體系的思考

賈清

鄧小平指出：“制度問題帶有根本性、全局性、穩定性和長期性。”好制度可以使壞人無法任意橫行，不好的制度可以使好人無法充分做好事。所以，他說我們要用30年的時間，使國家各項制度更加完備、更加成熟、更加定型。現在我們在加強黨內監督上已經有了很多制度，關鍵是要在制度體系建設上下更大功夫，增強制度的系統性和規范化。建立健全黨和國家監督體系是為適應這種要求而提出的，將為加強黨內監督提供系統完整的制度保證。建立黨和國家監督體系，就是把各監督主體的職責整合在一起，各司其職又互相配合、分工有序又形成合力，構成全方位、寬領域、立體化的監督網格，大大提升黨和國家監督的整體效能。

一、要加強對權力運行的制約和監督，讓人民監督權力，讓權力在陽光下運行，把權力關進制度的籠子

黨的十九大報告要求建立健全權力運行制約和監督體系，讓人民監督權力，這是我們黨拒腐防變的必由之路，也是實現全面建成小康社會宏偉目標的必然要求。古語有云：“外疾之害，輕于秋毫，人知避之;內疾之害，重于泰山，而莫之避。”這句話告訴我們，外因造成的傷害，很容易被發現;內因導致的病患，卻不容易被察覺。對于我們黨來說，外部監察是必要的，但從根本上講，必須強化黨內監督。中國共產黨之所以一直保持旺盛的生命力，就在于通過黨內監督不斷自我完善和自我凈化，不斷增強肌體的免疫力和抵抗力。

不斷拓展監督范圍、增強監督有效性，確保權力運行的公開化、規范化。在監督主體上，已經從單純的黨委和紀檢監察機關監督，發展到全黨監督、全民監督。在監督內容上，已經從個別領域拓展到黨和政府工作的各個方面、各個環節。在監督方式上，已經從事后監督發展到事前監督、事中監督，從內部監督發展到公開監督，逐步實現黨內監督、民主監督、法律監督、輿論監督的有機統一。所有這些，歸結起來就是要讓人民監督權力，讓權力在陽光下運行。

之所以要讓人民監督權力，是因為我們黨來自人民、植根人民、服務人民。為了保證人民當家作主，我們黨支持和保證人民依照憲法和法律賦予的權利加強對國家機關及其工作人員的監督。讓人民監督權力，具有主動性、客觀性、廣泛性和及時性，監督范圍最廣、時效最長、成本最小、信息最真，而且永遠不會被腐蝕。改革開放以來，我國反腐敗斗爭之所以取得顯著成就，關鍵就是讓人民監督權力，體現了人民的力量。建立健全權力運行制約和監督體系，加強黨內監督、民主監督、法律監督、輿論監督，不斷疏通人民監督權力的渠道，強化自上而下的組織監督，改進自下而上的民主監督，發揮同級相互監督作用，讓人民監督覆蓋每一個角落，使干部更加清正、政府更加清廉、政治更加清明。

二、深化政治巡視，堅持發現問題、形成震懾不動搖，建立巡視巡察上下聯動的監督網

中央巡視辦把“建立巡視巡察上下聯動的監督網”作為深化巡視工作的重要抓手，深入開展調研，在完善上下聯動的領導體制、工作機制、制度保障等方面下功夫，不斷與時俱進，形成“橫向到邊、縱向到底、全國一盤棋”的巡視巡察監督體系。

這表明黨中央從全局和戰略的高度，對黨內監督的各方面各層次，作出了提綱挈領的統籌規劃，形成了一套系統完整的制度安排。特別是黨的十九大通過的黨章修正案，明確提出了一屆任期內實現巡視全覆蓋的要求，并將中央和國家機關部門巡視、市縣巡察寫入黨章。新修改的黨章共55條，其中專列一條對巡視巡察工作作出明確規定，這在黨章歷史上是第一次，具有重要的政治意義、歷史意義、理論意義和實踐意義，為新時代巡視工作深入發展提供了根本遵循。中央巡視辦負責人表示，黨章關于巡視內容的修改，充分體現了以習近平同志為核心的黨中央對巡視工作的高度重視，彰顯了巡視在管黨治黨中的重要地位和戰略作用，承載著黨和人民對巡視工作的殷切期盼，鞭策著我們以更堅定的信仰、更強烈的擔當、更純粹的忠誠和覺悟履職盡責，不辱使命，不負重托。

隨著監督體系的進一步完善及各類監督主體職責的進一步明確，構建起了黨中央統一領導、黨委（黨組）全面監督、紀律檢查機關專責監督、黨的工作部門職能監督、黨的基層組織日常監督、黨員民主監督的黨內監督體系。這一體系是一個上下串聯、左右并聯的監督網，有利于在黨內監督中貫徹民主集中制，依紀依規強化黨內自上而下的組織監督，改進黨內自下而上的民主監督，發揮黨內同級相互監督的作用;有利于更及時有效地發現問題，強化了巡視巡察的職能作用。

三、深化國家監察體制改革，組建國家、省、市、縣監察委員會，實現對所有行使公權力的公職人員監察全覆蓋

“深化國家監察體制改革，組建國家、省、市、縣監察委員會，實現對所有行使公權力的公職人員監察全覆蓋”，是推動全面從嚴治黨向縱深發展的重大戰略舉措，對于健全中國特色國家監察體制，強化黨和國家自我監督具有重要意義。在2017年底至2018年初召開的省、市、縣人民代表大會上產生三級監察委員會，使改革與地方人大換屆工作緊密銜接，有利于加快改革步伐，確保改革有序深入推進。

黨中央這一重大部署，彰顯了我們黨在工作中敢于自我監督、自我凈化、自我完善、自我提高的政治勇氣，必將推動全面從嚴治黨向縱深發展。中央組織部最新黨內統計數據顯示，截至2018年底，中國共產黨黨員總數為9059.4萬名，比上年凈增103.0萬名，增幅為1.2%。黨的基層組織為461.0萬個，比上年增加3.9萬個，增幅為0.8%。新中國成立70年來，中國共產黨的吸引力、凝聚力、戰斗力不斷增強，始終保持旺盛的生機與活力。作為一個全世界最大的執政黨，如果管黨不力、治黨不嚴，人民群眾反映強烈的突出問題得不到解決，那么我們這個黨遲早會失去先進性和純潔性，最終會失去執政資格。今天，我們健全中國特色國家監察體制，強化黨和國家自我監督的重要意義，正是基于不忘初心使命、厚植執政基礎、鞏固執政地位、完成執政大業的戰略抉擇。深化國家監察體制改革，在省、市、縣實施三級監察委員會，正是全面從嚴治黨在新時代的再出發。國家監察體制改革所蘊含的組織創新和制度創新，直擊當前反腐敗斗爭中存在的力量分散、銜接不暢等現實問題，有利于加強黨對反腐敗工作的統一領導，進一步強化不敢腐的震懾，推動全面從嚴治黨向縱深發展。

四、監察法賦予監察委員會職責權限和調查手段，鞏固國家監察體制改革成果，保障反腐敗工作在法治軌道上行穩致遠

國家監察法的立法意義，就是要通過立法的方式賦予各級監察委員會相應的職責權限，明確其職能，賦予相應的調查手段和調查措施。

黨的十九大報告中明確指出：“制定國家監察法，依法賦予監察委員會職責權限和調查手段，用留置取代‘兩規措施。”這是中國共產黨堅定不移全面從嚴治黨的一個重要體現，更彰顯了中國共產黨理論自信、道路自信、制度自信、文化自信的底氣。國家監察體制改革之前，黨內監督已經實現全覆蓋，而依照行政監察法的規定，行政監察對象主要是行政機關及其工作人員，還沒有做到對所有行使公權力的公職人員全覆蓋。黨內監督全覆蓋，必然要求國家監察全覆蓋。

2018年3月20日第十三屆全國人民代表大會第一次會議通過了《中華人民共和國監察法》。由此，全面從嚴治黨、全面依法治國掀開新的篇章。監察法的制定出臺，使黨的主張通過法定程序成為國家意志，對于構建集中統一、權威高效的中國特色國家監察體制，具有重大而深遠的影響，必將為反腐敗工作開創新局面、為奪取反腐敗斗爭壓倒性勝利提供堅強法治保障。監察委履行職能，不是按照刑事訴訟法來行使偵查職能，也不是按照過去的行政監察法行使一般意義上的調查職能，而是一個全新體制，需要行使比較全面的調查權，所以要賦予它有效履行職能的措施和手段，其中一個非常重要的調查措施就是留置。用留置措施取代“兩規”，意味著留置的審批權力是特定的，留置措施的期限是確定的，留置的條件也更加明晰。今后在什么情況下可以采取留置措施、留置的對象是誰、留置的具體方式方法等，在立法中都作出了明確規定。

五、構建黨統一指揮、全面覆蓋、權威高效的監督體系，把黨內監督同國家機關監督、民主監督、司法監督、群眾監督、輿論監督貫通起來，增強監督合力

增強黨自我凈化能力，根本靠強化黨的自我監督和群眾監督。要加強對權力運行的制約和監督，健全黨內監督方式，構建黨統一指揮、全面覆蓋、權威高效的監督體系，把黨內監督同國家機關監督、民主監督、司法監督、群眾監督、輿論監督貫通起來，增強監督合力。

“辦好中國的事情，關鍵在黨，關鍵在黨要管黨、從嚴治黨”。在中國，黨政軍民學，東西南北中，中國共產黨是領導核心，無論是健全黨和國家監督體系也好，還是深化國家監察體制改革，都必須在黨的統一領導下進行。如何把黨內監督同國家機關等各種監督更好地結合起來，真正發揮出作用，最重要的還是靠落實監督制度。把權力關進制度的籠子，著眼于對權力運行的制約和監督，規定巡視巡察、組織生活、考察考核、黨內談話、述責述廉、個人有關事項報告等監督制度，只有靠制度才能更好地發揮監督的威力。

監督是利器。“工欲善其事，必先利其器。”巡視和派駐是監督的兩大利器。只要發揮好利器的作用，發揮好利劍的威力，就一定能迎來黨風正、民心順、事業興的美好未來。

作者系中共內蒙古自治區委員會黨校法學教研部教授，內蒙古法學研究所所長

責任編輯：王素娟