社會養老服務福利治理的局限性及其成因分析
——基于RHLJ社區養老服務中心案例的分析

姜玉貞 宋全成

(山東財經大學 公共管理學院，山東 濟南 250014；山東大學 哲學與社會發展學院，山東 濟南 250100)

一、問題提出及文獻回顧

隨著人口老齡化持續加深及家庭、社會結構變動，老年人口的養老服務需求日益多元化及普遍化。“十二五”以來中央政府提出發展社會養老服務，意圖建立一個滿足所有老年人基本養老服務需求的“適度普惠”型的制度框架。這一框架下，傳統以政府為單一主體的供給模式受到挑戰，“政府主導、多方參與”成為新時期社會養老服務變革的方向。具體到實踐中，以政府為主導的社會養老服務多元主體供給格局正在悄然生成，但面對長期“強政府，弱社會”的結構，社會養老服務多元供給還面臨諸多挑戰：一方面是非政府主體參與養老服務供給普遍面臨困境：草根型社會組織數量少(1)郎曉波、俞云峰：《社會組織參與公共服務：組織優勢及路徑選擇》，《中共杭州市委黨校學報》2011年第5期。、社會組織“被組織”問題(2)李鳳琴：《中國城市社區公共服務研究述評》，《城市發展研究》2011年第10期。、社會組織專業化優勢不明顯(3)呂普生：《政府與公民社會組織在養老服務供給中的合作模式研究——基于北京市宣武區三種合作方式的分析》，《科學決策》2009年第12期。、市場參與度低(4)付誠、王一：《政府與市場的雙向增權——社會化養老服務的合作邏輯》，《吉林大學社會科學學報》2010年第5期。、市場發揮作用的途徑不明確(5)姜玉貞：《社區居家養老服務多元供給主體治理困境及其應對》，《東岳論叢》2017年第10期。、市場營利難(6)徐曉雯：《我國城市社區居家養老服務問題探析》，《山東財政學院學報》2013年第1期。等。另一方面則表現為主體間還未形成良性的互動合作：多主體間的合作還處在被政府動員狀態(7)句華、楊騰原：《養老服務領域公私伙伴關系研究綜述—兼及事業單位改革與政府購買公共服務的銜接機制》，《甘肅行政學院學報》2015年第3期。、多元主體間經常呈現出各自為戰狀態(8)吉鵬：《社會養老服務供給主體間關系解析——基于委托代理理論視角》，《社會科學戰線》2013年第6期。、難以發揮各主體互補優勢(9)敬乂嘉、陳若靜：《從協作角度看我國居家養老服務體系的發展與管理創新》，《復旦學報(社會科學版)》2009年第5期。。

學界就上述問題展開對策研究。早期研究主要圍繞社會養老服務供給主體、結構及機制創新展開。政府(10)周湘蓮、林琛：《居家養老服務民營化中政府責任的缺失及其治理》，《湘潭大學學報》2013年第2期；王震：《居家社區養老服務供給的政策分析及治理模式重構》，《探索》2018年第6期。、非營利組織(11)敬乂嘉：《社會服務中的公共非營利合作關系研究——一個基于地方改革實踐的分析》，《公共行政評論》2011年第5期。、市場(12)郭林：《民營資本參與養老服務體系建設的研究現狀與思考》，《華中師范大學學報(人文社會科學版)》2014年第2期。等多元主體都應承擔起社會養老服務供給責任。而供給機制的創新則在于不同主體間職責及關系(13)曾維和：《公共服務中的伙伴——當代西方國家公共服務合作提供模式及借鑒》，《中國海洋大學學報(社會科學版)》2012年第6期。。黨的十八屆三中全會后，隨著我國社會治理創新的提出，社會養老服務福利治理成為供給創新的路徑選擇。福利治理強調經由不同行動主體的介入、權力(權威)形式的轉型及作用機制的融合來實現福利目標的路徑突破(14)彭華民：《主持人語 創新福利治理 完善福利治理》，《社會建設》2016年第3期。。基于這一視角，學者們聚焦于治理主體介入、治理機制創新、治理路徑探索等問題進行研究。然而，福利治理錯綜復雜，需要理性思考其在現實中還存在何種局限性,并對局限性成因及對策進行探討，從而來優化及提升當前福利治理水平。本文選取一個多元主體治理典型案例，基于這一福利治理實踐去探究當前社會養老服務福利治理存在的問題，并分析其問題的成因。

二、社會養老服務福利治理的個案分析

(一)個案選取及案例介紹

1.案例選取的依據

案例研究采用的是理論抽樣方法(15)李平、曹仰鋒：《案例研究方法：理論與范例——凱瑟琳·艾森哈特論文集》，北京大學出版社2012年版，第6頁。，即案例選取遵循的是理論需要，而不是統計需要。選取案例的標準是這個案例適合于說明和擴展研究的命題。基于對社會養老服務多元主體治理的研究需要，我們選取了RHLJ社區養老服務中心作為研究個案，其原因在于：一是該案例體現出政府與非政府主體合作。福利治理特征即是多元權力/權威介入來實現福利目標，是多元主體間的互動和合作。二是該案例所提供服務性質為非營利性。社會養老服務從性質上講應是準公共產品，具體包括對特殊弱勢老人政府兜底的養老服務保障及面向一般老年人的非營利性養老服務。三是該案例在當地社會養老服務發展中具有典型性。

2.案例介紹

RHLJ社區養老服務中心是JN市LX區DL街道辦第一社區下屬的一家社區居家養老服務機構。2016年，DL街道辦通過招投標的方式購買社會工作服務，將社區養老服務中心委托給JN市JA社會工作服務中心(以下簡稱“JA”)運營。RHLJ社區養老服務中心作為JA承擔的政府購買服務項目，目標是為社區老人打造一個綜合型養老服務機構,提供包括居家照料、社區食堂、康復保健、休息娛樂、理發、修腳等服務。而服務資源主要來源于當地政府、社區及JA這一社會組織，通過多元主體合作來實現養老服務提供及傳遞。

研究中所使用的核心數據是歷時兩個月對政府及合作機構四位相關人員的半結構化訪談(見表1)。由于研究議題關注的焦點是政府及非政府主體間的互動及關系，由此把主要訪談對象定位在基層政府及與其共同提供服務的主體中處于領導崗位的人員，他們是養老服務項目生成及實施的決定者、推動者及參與者。

(二)社會養老服務福利治理的個案分析

1. 項目生成階段：政府管控下的多元主體參與

RHLJ社區養老服務中心是以政府購買服務形式達成的項目。在項目生成階段，基層政府、社區、社會組織等多個主體均有所參與，但每個主體發揮作用卻有很大不同，其中政府作用尤為突出。

表1 案例訪談對象及其編號一覽表

(1)項目起因于基層政府的指令性推動。為了滿足規模日益龐大的老年人口多樣化養老需求，社區居家養老作為社會養老服務框架中的主體部分被重視。此后各級政府出臺一系列政策支持、推動社區居家養老服務發展。這一背景下，基層政府或出于完成上級政府給出的任務，或出于民生為本的壓力(16)李友梅：《中國社會治理的新內涵與新作為》，《社會學研究》2017年第6期。，在實踐中普遍表現出對社會養老服務治理創新的熱情。此案例中LX區在民生保障領域一直走在JN市前列，政府對于推動社區居家養老服務及模式創新高度重視。2016年LX區政府投入資金、設立項目，專門用于所轄區域內社區居家養老服務的購買。正是政府這一行動，直接促成了社區養老服務中心的建設。街道辦被訪人員稱，“近幾年，政府一直把推動社會養老服務的發展放在較高戰略位置上來規劃。基層政府作為政策執行者，順應于政府職能轉變需要也在積極探索創新。(RHJ1)”綜合多方人員訪談，發現這一中心建立最重要的動力即是來自政府推動，且是來自于政府體制自上而下的指令式推動。

(2)街居制治理結構明顯，其中街道辦又在資源配置及選擇承接者方面占有更多主導權。當前街道辦已成為事實上的“一級政府”(17)吳曉林：《中國的城市社區更趨向治理了嗎——一個結構—過程的分析框架》，《華中科技大學學報(社會科學版)》2015年第6期。。調動社會力量參與養老服務是各級政府當前政策的重要導向，街道辦作為基層政府對所轄區域內資源進行開拓及整合，并作為委托者對承接養老服務主體進行選擇。在RHLJ社區養老服務中心案例中，街道辦除了支付購買服務費用以外，還把之前對外出租的門頭房收回并進行簡單裝修及改造，作為承接主體提供養老服務的免費場地來供應。在選擇合作者方面，街道辦仍然擁有主導權，購買流程、標準都由街道辦來制定。但在實際發展過程中，街道辦并沒有完全依照自己的想法，而是聽取了居委會的意見。居委會負責人在被采訪時說，“當初街道辦更傾向于通過招投標來找一家企業，把養老服務中心品牌化。但我想，既然做這事的目的是讓老百姓真正受益，那么，社會組織更合適。我在這個社區待的時間較長，此前社區服務外包也曾有過多種嘗試，還是社會組織更可靠。尤其是JA，它們在我們社區已經服務了十年，值得信賴。后來就這點我們與街道辦進行了溝通。(RHS2)”

2. 項目實施階段：政府主導下的多元主體參與

(1)街道辦主要發揮著委托者及監督者的功能。DL街道辦通過招投標的方式購買JA社會工作服務，將養老服務中心委托給JA管理運營。雙方合同約定，在服務實施兩年期內，由街道辦支付兩年的費用，主要用于人力和基礎運行費用等事項。同時還免費提供場地和設施支持，JA組織專業團隊開展各項服務，為社區特殊人群提供專業社會工作服務。合同兩年期滿后，街道辦不再提供資金支持，社區養老服務中心自負盈虧，繼續提供非營利性服務。街道辦除了作為委托者，同時還承擔著監督者的角色。為了對服務供給過程更好的監督，在養老服務中心運營中，成立了一個多方主體參與的平臺——社區養老管理委員會(簡稱管委會)。管委會由街道辦人員、社區居委會黨委、居民代表和運營管理人員組成。街道辦領導負責聽取各方意見并做出指導，并通過定期召開管委會，對社會組織提供的服務進行監督及督促。

(2)社區發揮著連接政府、社會組織與居民的中介角色，在各主體間起到協調與溝通作用。通過調研發現，在多元主體共同參與過程中，社區發揮著連接政府、社會組織與居民的中介角色，在各主體間起到協調與溝通的作用。在項目推動階段，基于民政局在推進社區居家養老發展中提出的品牌培育任務，街道辦提出要重點引導培育一批有實力的組織或企業等主體，實現規模化、連鎖化和品牌化經營的目標。考慮到資源的有限性，街道辦更傾向于把這一項目委托給企業。這時，社區表達了對社會組織的信任，并就此問題與街道辦進行了溝通及協商。在項目實施階段，社區仍扮演著中介角色。當社區居民對養老服務有意見或建議時，他們通常會選擇把這些意見、建議對居委會反應。“社區的老人對我們很熟悉，他們有什么意見、建議都能及時給我們溝通或反應。去年，一些老人過來找我們，說有的社區建起了食堂，想問問咱們社區能不能也建。(RHS2)”居委會在了解這一需求后，與RHLJ社區養老服務中心進行了討論及協商。在社區的協調及支持下，RHLJ社區養老服務中心開辦起具有非營利性的社區老人食堂。

社區之所以能扮演這種中介角色，最重要的是其本身即是溝通政府與居民的橋梁。社區是居民的自治組織，社區對居民的需求有著天然的接近性。而現實中社區的行政化傾向又比較嚴重，又對政府執行的一些政策承擔著具體落實的責任。這種背景下，社區既理解養老服務發展目標及政府關心的焦點，又能對居民的需求進行審慎分析，并在現實中負起本社區養老服務發展及監督責任。

(3)社會組織生產和遞送服務，并對有用的福利資源進行有效整合及動員。社會組織作為政府購買服務的承接者，承擔起生產和遞送服務的職責。在這一過程中，生產什么、如何生產及遞送到需要服務的老人手中，都需要具備專業化優勢的社會組織來完成。具體表現為：一是社會組織對居民需求較為敏感。本案例中，最初街道辦初衷是建設日間照料中心。他們對日間照料中心的認知更多出于相關社會養老服務政策的解讀，要求中心要建設一定數量的床位，為社區老人提供日間照料服務。后來JA就政府這一提議進行了需求調查及財力評估，發現社區老人對這一方面需求并不突出，而目前政府購買資金也無法支撐這種服務。JA就這一調研情況寫成報告，向街道辦及社區進行匯報和討論，最后街道辦接受了其更具專業化的建議。二是社會組織服務專業性較強。JA此前已在這一社區做過十多年兒童、老年人相關社區服務，在社區中擁有較好的群眾基礎，且有著相對豐富的經驗。在談到這個項目時，JA負責人反復強調“我們最大的原則即是不管做什么，最核心受益的必須是社區老人。我們要做出型來，在質的方面比如情懷、服務方面，一定要體現出我們的優勢。(RHY3)”以此為原則，RHLJ社區養老服務中心為社區老年人提供了居家照料、社區食堂、康復保健、休息娛樂、理發、修腳等綜合型服務。

多元主體參與中，社會組織具有特殊地位，它需要通過發揮自身作用，主動或被動去鏈接來自不同政府部門及社會的項目，實現對福利資源的整合及動員。一是社會組織對福利資源的有效整合。中國目前福利資源呈現出碎片化狀態，在養老服務供給方面，民政部門有著自上而下的福利資源供給、街道辦作為基層政府同樣提供部分福利資源，還有衛計委等部門也在提供著部分資源。這種資源碎片化要求社會組織具有較強的資源整合能力。案例中RHLJ社區養老服務中心即是對來自不同政府部門的養老福利資源進行整合。二是社會組織還要對社會資源進行動員。在西方國家，社會組織具有較強的社會籌款、動員志愿者力量。我國社會組織在發展中，雖然受限于慈善、志愿者發展不足，動員能力較弱，但在實踐中還是表現出對社會動員的積極探索，并力求通過社會動員為福利對象帶來更多的福利資源。案例中，JA在日常服務實踐中發現老人生活中存在一個隱患，已有多位老人為此受到傷害。JA經過一系列調查后認定主要隱患在于老人生活的家庭內部設施存在安全問題。為此，JA決定在小區內對高齡老人住家進行適老化改造。但當前政府所購買服務項目并不包括這一內容，這時JA發揮了較強的社會動員能力。在2017年九九公益日時，JA通過騰訊公益平臺發起一個“適老化改造”項目，通過社會籌款來為適老化改造募到了所需資金。

(4)多元主體間已實現一定程度的互動，但還未達致真正的合作。通過政府與社會組織共同治理，RHLJ社區養老服務中心已發展成為一個綜合型的養老服務中心，實現了多方主體資源的整合及聚集。從結果看，多元主體間已通過一定程度的互動達致初步的福利治理，但限于治理轉型的復雜性，當前多元主體間雖有互動，但還未實現真正的合作。

一是項目制帶來的合作不可持續問題。案例中的政府與社會組織共同治理中，其主要聯結及互動是由項目制來實現的。以往由政府大包大攬的公共服務模式已經難以為繼，政府通過購買服務把一些服務生產及遞送轉移給社會組織。而這種轉移在當前最主要表現即是通過項目制把政府與社會組織聯結起來，并通過各自分工共同實現福利服務供給。項目制已成為多元主體共同治理的一個重要方式。然而，項目制卻存在明顯的周期性(18)王才章、李夢偉：《基于社會服務項目的兒童福利資源整合》，《當代青年研究》2016年第5期。，一旦政府購買結束，主體間資源聚集及整合也就到此為止。

二是項目執行中存在主體間目標認知的差異。多元主體在合作初期必定在基本目標方面取得一定共識，這也是多方合作的基礎。然而，每個主體要實現的具體目標又因其本身考慮會存在一定差異，這種差異能否調和在項目實施過程中極為重要。案例中，不論是街道辦還是社會組織，對于養老服務中心的建立都給予了很大期望，可進入實施階段后，兩者關于服務中心的發展目標存在顯著差異。在調研中，街道辦被訪者反復強調的是：“這個中心我們一定要做成功；這個中心要成為當地的標桿；我們花的錢一定要值。(RHM4)”而JA被訪者強調的是“我們不會盲目的去迎合上級考核，我們要做的是立足于實際需求，以老人需求、利益滿足為核心原則。(RHY3)”這種認知差異給雙方合作帶來一定的消極影響。

三是主體間相互信任的重要性還未引起重視。一般而言，缺乏信任較可能發生在關系建立的初期(Kanter ，1994 )，這種不信任可能源于對彼此能否遵守承諾的不確定或對對方能力、經驗的不了解。缺乏信任是影響有效合作的一個障礙。街道辦被訪人員稱，“JA的專業性讓我們很踏實，它在JN社工界的聲譽和威望打動了評委。把這個項目委托它管理運營，在用途上我們絕對放心。但考慮到它此前在甸柳只是承接一些其他項目，并沒有運營養老服務中心的經驗，我們還是有所顧慮的。(RHJ1)”后期隨著互動頻率的增加，雙方在溝通上不斷磨合，在項目上不斷積累信任。但一些做法也會造成一些小緊張，甚至傷及到彼此的信任。JA承擔的DL街道辦購買居家養老服務的一個項目，雖然服務方面做得很到位，但是后來還是被街道辦給叫停了。接下來街道辦將這個項目給了一家企業。這個事件讓JA組織對政府的信任大打折扣。他們認為政府太過于重視經濟效益，認為政府天然的相信市場。

三、社會養老服務福利治理的局限性

福利治理是“治理范式轉型”在社會政策中的運用。在這一轉型過程中，政府角色已由之前生產者向當前的規劃者、引導者、購買者、監督者轉型，而社會組織通過生產、遞送服務進入治理網絡中。然而，基于上述福利治理實踐分析發現，當前社會養老服務福利治理雖在形式上踐行著治理范式轉型的樣式，但具體到各福利主體承擔角色及互動實踐，還存在諸多局限性。具體可以歸結為：

(一)政府已由服務生產者和直接提供者轉向資助者及規制者，但新職能發揮中過于強勢

即使福利治理比較成熟的西方福利國家，政府仍然是福利服務的大規模出資者，其它部門更多承擔的是生產及遞送功能(19)Pete Alcock等主編、彭華民等譯：《解析社會政策(下):福利提供與福利治理》，華東理工大學出版社2017年版，第6頁。，由此在兩個主體間形成一種合作的關系。我國社會養老服務發展中，其面向對象及準公共服務性質也要求政府角色轉型，要求政府逐步退出社會養老服務生產，轉向社會養老服務資助及監督。而資助及監督角色則要求政府更多發揮“服務”角色，與非政府主體通過協商、合作實現資源互補、共同治理。但現實中，政府在新職能發揮中還處于過于強勢的地位。

1. 政府作為資助者，投什么、投多少、怎么投皆由政府來決定

復雜化、個性化的養老服務需求迫使政府退出福利服務生產領域，而準公共品性質又要求政府理應是服務提供的重要主體。由此政府由服務生產者向資助者轉型，承擔起社會養老服務的責任。“十二五”以來，社會養老服務體系發展迅速的一個重要原因即是政府在這一領域投入的增加。社會養老服務作為一個準公共產品，其發展與政府投入及支持有緊密的關系。然而，雖然各地已加大對其投入，但資金來源卻非常有限且不可持續。因為當前政府在養老服務投入上還處于絕對的主導地位，投什么、投多少、怎么投幾乎由政府單方面來決定。這種單方面主導養老服務投入帶來諸多問題：一是投入可持續性難以為繼的問題。當前社會養老服務資金投入主要是各級財政投入資金及彩票公益金。作為中央和地方，投什么、投多少與自身政府財政豐盈程度、主要領導的偏好等有較大關系。而除資金投入外，免費提供場地、設施等投入更是受到基層政府所能調配資源及偏好的影響。二是政府對自身投入責任的誤讀。政府在資源投入的主導性也帶來其對自身應承擔責任的誤讀或推卸。當前，一些地方政府把自身資金、土地、場地等資源投入誤讀為“發揮政府資金的杠桿效應”，一旦政府資源投入帶動社會資本的進入，政府投入通常就會減少甚至停止。在RHLJ社區養老服務中心案例中，政府通過購買服務推動中心建立，但政府也明確表示，項目購買只有兩年時間，兩年后中心就要實現自負盈虧。而作為一個非營利性養老服務機構，如果沒有政府持續的購買及資助，僅僅通過社會組織自身難以實現養老服務的持久性，更難以發揮社會組織在服務供給中的優勢功能。且這種對政府投入責任認知的誤讀也與基本養老服務性質相背離。

2. 政府作為規制者，對規制工具的使用過于粗放

福利治理下，政府已不再是單一福利服務的直接提供者，而是承擔起對這種服務的規制職能。具體到與非政府主體合作，政府雖然把生產、遞送功能移交了出去，但并不意味著政府對社會福利供給不承擔責任。政府除了承擔規劃、資助者職能外，還得在具體生產及遞送過程中發揮規制者的功能。這一方面源于公共服務的公益性，另一方面源于政府對其出資效益的考慮。在西方，政府普遍采用的規制福利制度的工具有兩種：一種是契約制，一種是審計制(20)Pete Alcock等主編、彭華民等譯：《解析社會政策(下):福利提供與福利治理》，華東理工大學出版社2017年版，第105頁。。當前，我國社會養老服務福利治理下，政府規制功能也被強調，契約和審計這兩種形式都有所應用。但在實踐過程中，政府規制者職能發揮的過于粗放，規制能力明顯不足。一是，雙方合作有契約，但契約內容太籠統，后期的監管更是粗放。契約是公共部門和私營部門合作的基礎，它通常規定了服務內容、服務對象，并計算出了服務大致的成本。在這一基礎上，政府委托的主體在契約的約束下提供服務。然而，我國現實委托合同中，政府通常并不是很嚴謹、科學的計算服務所需的成本，對服務內容也沒有很好的規劃。這為雙方遵守合同帶來一定的風險。而在委托出去后，政府的監管更是缺位。當前政府購買養老服務中，政府通常把過多精力放在甄選承接主體及服務內容的確定上，而購買之后則是“一買了之”，缺乏對承接主體所提供服務效率及質量的監管。即使有所監管，采用的手段也較為傳統及粗放，很少形成制度化監管渠道。RHLJ社區養老服務中心主要是通過建立多方代表人員參與的管理委員會，來保證服務中的一些重大事項是由包括政府部門代表人員在內的多方人員協商決定。但限于政府部門工作人員不足，這種監管更多表現為一種形式。二是，審計偏重于資金方面，對服務質量評估不足。審計在西方已經發展為一系列多樣化包括評估、審查、績效測量、詳細檢查以及狹義的金融和會計的審計，這一過程的復雜性暗示了政府試圖在其職權范圍內對福利的提供進行規范和管理(21)Pete Alcock等主編、彭華民等譯：《解析社會政策(下):福利提供與福利治理》，華東理工大學出版社2017年版，第105頁。。當前我國社會養老服務中政府在發揮其監管作用時，也非常強調對非政府主體審計，但目前審計還過于簡單化。其一，審計多偏重于資金使用方面。當前對于雙方的合作中，政府對其監管更多集中于資金使用的合規性。所以財務審計是其重要內容。當RHLJ社區養老服務中心經理被問及政府對其監管時，“政府會派人員參與我們管理委員會，同時還會對投入資金進行嚴格監管和審計。(RHY3)”其二，對服務質量評估不足。政府委托非政府主體來生產和遞送服務，那么受委托主體是否按照合同來提供服務？而所提供服務質量又如何？這些問題都需要對所提供服務進行精細化的評估。當前，我國社會養老服務領域對服務質量評估還不具有普遍性，即使有的地方政府已在實施評估，但評估的指標是否合理、評估是否公正、評估能否促進服務質量提升仍是一個問題。

(二)社會組織被松綁、培育及支持，發展空間擴大，但自身能力建設滯后

社會組織因其專業性、非營利性、靈活性等優勢，能夠彌補政府與市場失靈的不足，在西方國家福利治理中被推到前沿地位。十八大以來，我國政府對社會組織登記制度做出重大調整，對社會組織的發展進行松綁。政府還綜合采用多種政策工具，比如購買服務、推動社區基金會、支持社區公益創投、對社會組織稅收優惠等方式培育及支持社會組織發展。在這一背景下，社會組織發展空間不斷擴大，社會組織已成為社會治理中重要主體。然而，在實際參與治理過程中，卻暴露出社會組織自身能力嚴重不足的問題。20世紀70年代英、美等西方國家曾興起一股對社會組織能力建設的運動。“社會組織能力”成為一個流行的詞匯，專意指其完成職責所具備的總體能力(22)鄧寧華：《發達國家的非營利組織能力建設》，《外國問題研究》2011年第2期。。當前我國社會組織在養老服務領域福利治理中總體能力還明顯不足，主要表現為：一是社會組織資源動員能力較弱。社會組織理應提出明確的愿景，以此來動員更多社會資源。而現實中有的社會組織自身對愿景都不明確，有的即使有著明確的遠景，其動員能力也極其有限。在西方國家，社會組織具有較強的社會籌款、動員志愿者力量，而我國在慈善、志愿者上的社會氛圍一直沒有形成，以致社會組織動員能力較弱。二是目前對社會組織資源整合能力要求較高。當前我國福利供給中一個較大問題就是福利資源的碎片化問題。不同地方政府、不同政府部門在養老服務上都有所參與，這也決定了福利資源的碎片化。而在福利資源碎片化當下，政府還沒有一個統一平臺去發布這些資源供給的信息，由此，作為服務的承接者，社會組織需要具備較強的資源整合能力。RHLJ社區養老服務中心表達了這方面的困惑，“福利資源高度碎片化，民政局、街道辦、衛計委都有購買項目，我們較大一部分精力要去了解、研究這些項目的招投標。(RHY3)”三是社會組織自我造血能力還普遍較低。前面已談到政府投入的不可持續性，當下有的地方政府對社會組織支持只限于機構建設初期，機構運營以后，政府就會停止或削減支持力度，這對社會組織自我造血能力提出了較高要求。在調研中，RHLJ社區養老服務中心負責人表達了這方面的困難，“政府只支付兩年服務的購買費用，按照合同約定，兩年以后我們就要靠自身的經營實現自負盈虧。目前這方面困難還是很多，我們骨干成員幾乎都是社會工作專業出身，對于管理、創新盈利項目方面，經驗還是非常有限的。(RHY3)”四是社會組織服務專業化方面也面臨挑戰。隨著養老服務成為各地政府投入的重要領域，吸引了一批社會組織的進入，但這些組織大多數此前并沒有從事過有關養老方面的服務，致使其在專業化方面也面臨著較大挑戰。總體來看，我國養老服務社會組織專業化能力，不論是其資源動員、資源整合、自我造血及專業化服務方面，都面臨著諸多不足。當然這種能力不足與我國社會大環境、政府支持的力度有較大關系，但確實影響到其在養老服務中的參與程度及其能力發展。

(三)多元主體互動和共同治理主要集中于項目實施階段，而在項目生成及監管階段政府管控仍然較為明顯

1. 政府管控貫穿項目生成全過程，其他主體無法參與協商

項目生成階段進行福利治理是非常必要的，這體現出政府放權與其他組織參與這兩個重要治理議題。當前社會養老服務發展中，項目生成主要依靠政府引導和動員。各級地方政府在政府政績及上級政府任務壓力下，對其福利資源所投入領域進行選擇。RHLJ社區養老服務中心完全來自于政府推動，其項目生成與非政府主體及社會成員訴求沒有任何直接關系。另外，在承接主體或者說合作方選擇上，政府仍是最主要的決定主體。政府購買服務實踐中，政府對承接主體都有一定資質要求，對它們設置各種入門的門檻，“這就像找婆家，我們也得看看承接主體的實力及資質。(RHJ1)”而承接主體除了被動接受政府的檢驗外，幾乎很難主動與基層政府進行協商或博弈。

2.項目監管階段缺乏獨立第三方的監管與評估

西方發達國家福利主體合作供給表現出多權力或多權威并存的特征，是多福利主體間資源的相互依賴與合作，合作的效果如何通常選擇獨立的第三方機構對其進行監管和評估。在我國社會養老服務實踐中，對社會養老服務實施之后的監管和評估無論在理論界還是政策界都剛剛起步，目前還沒有較為成熟和穩定的評價指標體系，且當前的評估和監管更多以政府為單一主體、且無具體的評估指標的形式來實現。這種以政府為主體的監管或評估會面臨到底是注重政績還是關注公共價值的考量。政府作為福利資源投入者，其基于政績的考慮本能會讓其更加關注該項目的政績，而非績效。另外，政府既是項目的發起者和福利主體之一，又是監管者和評估者，就無法做到客觀和中立，從而無法有效關注福利項目的價值目標。正是在這個意義上，引入獨立的第三方評估機構對項目進行監管或評估，可以避免政府既是運動員、又是裁判員的矛盾情形，有助于我們對多元福利主體間的關系及其互動效果做出更好的評價。

四、社會養老服務福利治理局限性的成因

導致社會養老服務多元主體角色不明及互動不足的原因是多元的，既與傳統國家-社會關系的路徑依賴有關，又與福利治理理念及其本質認知的不到位相關。由案例分析發現，當前造成社會養老服務治理局限性的成因主要有：

1.福利治理推進仍然遵循著自上而下單向性社會建構的傳統路徑，缺乏自下而上的社會力量的平等參與

治理是西方發達國家20世紀90年代以后應對國家統治模式或管理模式失靈而興起的一種新的理論范式(23)陳亮：《西方治理理論的反思及中國國家治理現代化的經驗借鑒》，《內蒙古社會科學》2015年第6期。。20世紀30年代的美國經濟大危機使得“市場萬能”的神話失靈，而福利國家危機又證實了完全國家干預的管理模式也非靈丹妙藥。隨著后現代社會的到來，社會風險變得越來越具有不確定性，無論政府還是市場都難以獨立去應對現代社會風險。在這種背景下，社會組織作為一支新型的治理力量被納入國家治理體系中，且因普遍成熟的公民社會提高了其參與社會治理的適用性。由此可見，西方社會治理范式的出現是多方互動建構的結果。

我國的福利治理實踐是在由傳統社會管理向現代社會治理轉型過程中出現的，經由國家頂層設計，由中央政府通過政策頒布自上而下建構起來的，而不是自然自發形成的。具體表現在兩個層面：一是從制度層面看，治理模式轉型主要是制度及政策形塑的結果，缺乏自下而上民間和社會力量的參與。十八屆三中全會后，國家治理現代化要求社會治理的現代化，具體到社會養老服務領域中，政府要求創新社會管理，改進社會服務供給方式。隨后，從中央政府的頂層制度設計，到地方政府配套政策及目標規劃，再到基層政府積極推動，政府購買養老服務、公建民營、發放補貼等逐漸成為當前社會養老服務領域治理創新的策略選擇。二是從實踐層面看，不論是治理時機選擇還是養老資源配置都是自上而下政府主導的結果。以RHLJ社區養老服務中心為例，其設立動機主要源于政府的指令性推動。從項目設立初衷的視角來看，首先是區政府制定了支持社區居家養老服務的傾斜性政策，隨后基層政府才正式啟動了社區養老服務中心的建設。從養老資源配置的視角來看，一個社區養老服務中心建設應該配置哪些資源、如何配置這些資源都是由地方政府自上而下推行的。社區養老服務中心設立時，從組織招投標到政府提供支持性資源，從機構功能的設定再到后期的監管，所有程序及內容都由基層政府來確定。這種福利領域社會建構的方式難以激發市場及社會力量的活力，也容易造成社會需求的誤判和價值目標的偏離。現實中部分社區日間照料中心功能性質的扭曲就充分說明了這一問題。某些地方政府出于政績考量的錦標賽(24)周黎安：《中國地方官員的晉升錦標賽模式研究》，《經濟研究》2007年第7期。，通過政府強力推動大批量的興建社區日間照料中心，其結果是最終淪為棋牌室、活動室，完全偏離了該制度設置的初衷。

2.“政府主導”者角色促生出政府本位理念，福利治理的社會本位還未實現

西方發達國家治理范式的轉型意味著國家不再是唯一的權力中心，原有政府的科層治理和公民的社會自治都是現代社會治理的重要組成部分。政府需要與市場、社會主體在協商基礎上實現平等的合作，并在管理理念上實現由政府本位向社會本位的現代化轉型。我國在福利治理轉型中雖然明確提出治理現代化的要求，但限于路徑依賴仍然依靠的是政府主導下的推動。在推進社會治理現代化過程中，以政府作為社會事務管理和運行的核心主體，通過政府發揮規劃、融資及規制等功能來實現社會服務領域的治理轉型。這種政府主導角色在社會養老服務供給面臨市場不成熟、社會組織力量有限的現實下，是非常必要的選擇。然而，受公共權力擴張特性及監督機制不健全等多因素的影響，“政府主導”的角色及功能注定促生出“政府本位”的管理理念(25)胡永寶、楊弘：《國家治理現代化進程中的政府治理轉型析論》，《理論月刊》2015年第12期。。而在社會養老的福利領域，政府本位理應讓位于社會本位的。在對福利治理實踐的梳理中，我們發現，無論在理念、還是在具體操作中，依然沒有實現從政府本位到社會本位的根本性轉變。當前福利治理理念仍是政府本位。在這一理念下，政府成為公共利益的代表，以其單向指令對公共事務進行管理和控制。RHLJ社區養老服務中心設立正是基于政府對每個社區應建有一家養老服務中心的政策性要求而設立的。而對于項目如何運作、具體選擇誰來承接該項服務、承接者具體做什么及做到什么程度，仍完全需要聽命于政府。由此可見，當前福利治理轉型中雖然形式上已有多元主體共同治理，但實質上仍然反映的是單一政府的意志和需求。

3.非政府主體更多扮演著“配合者”或簡單的“參與者”角色，還未成長為平等的、獨立的主體

西方國家治理范式的出現意味著多權力/權威的合作。當前我國福利治理實踐中，治理主體盡管已實現多元化，但除政府主體以外，其他主體很難擁有較高的權力/權威，在一定的意義上，還沒有平等參與福利治理的資格。中央政府在提出治理轉型以后，各地方政府積極創新福利治理機制，通過政府購買服務、委托運營等多種方式來實現與非政府主體合作共同供給。這些非政府主體包括了社會組織、企業、機構等社會力量，尤其是社會組織，成為政府共同治理的重要主體。然而，我國當前較大比例社會組織是在體制內形成的，或是根據政府需要臨時組建的，即使是草根型社會組織，由于普遍存在資金來源匱乏、缺乏支持優惠政策、自身能力不足等問題也難以形成參與福利治理的較高權威。而市場主體在介入福利供給時，更沒有與政府主體平等協商的地位，為了實現自身對營利性的追求，更多傾向于順從政府安排，但求能順利獲得并完成政府委托項目即可。這使得非政府主體在與政府主體共同治理的過程中基本上扮演著“配合者”的簡單角色，難以作為一個平等的主體去主動發現老年人的需求，并就這種發現與政府間進行反饋及協商，從而實現與政府合作、共同供給福利產品，進而實現公共價值的目標。

4.公共性建設滯后，多元主體間難以形成真正的合作

現代社會多元主體治理的達成離不開公共性的培育及建設。在西方福利治理變革中，發達的市民社會及民主制度有力促進了公共性的產生。不論是個體還是組織，在面對公共領域的公共事務時，他們都會基于理性及平等參與的精神來維護公共利益、生產公共價值(26)李友梅：《中國社會治理的新內涵與新作為》，《社會學研究》2017年第6期。。如果公共性缺失，多元主體間就很難以實現真正的合作。但我國福利治理轉型與西方發達國家的背景不同，長期以來我國實行的“強政府”結構，不論是個體還是社會組織由于缺乏平等地位和足夠的力量，大多只能扮演 “配合者”和“順從者”角色。政府、公眾及社會組織對于社會價值、公共性概念缺乏清晰的含義界定。政府在公共性價值領域也缺乏頂層設計及社會的引導，導致多元主體在公共性價值取向上難以達成一致，這也注定多元主體間難以形成真正的合作。