現(xiàn)代貪腐治理理念研究：成都市華陽街道辦事處安公社區(qū)“微權(quán)力”治理實(shí)踐為例

張宏琳 中國共產(chǎn)黨四川省委黨校 四川成都 610072

一、現(xiàn)代貪腐治理理念的基本意涵

長期以來，對職務(wù)貪腐的治理圍繞發(fā)現(xiàn)和懲處貪污腐敗等違法違法行為展開，通過對違法違規(guī)行為的懲罰，對潛在的貪腐行為人構(gòu)成威懾，以降低行為發(fā)生的概率。這種以事后懲治為中心的貪腐治理模式強(qiáng)調(diào)通過事后刑罰進(jìn)行威懾，使?jié)撛诘男袨槿嘶趯π塘P的恐懼和利益衡量而放棄違法企圖，其假設(shè)是執(zhí)法者能夠發(fā)現(xiàn)并懲處所有的權(quán)力濫用和貪腐行為，切實(shí)做到“伸手必被捉”。然而司法實(shí)踐表明，一方面執(zhí)法者并不能發(fā)現(xiàn)和懲處所有的貪腐腐敗和權(quán)力濫用行為，另一方面行為人實(shí)施違法或犯罪行為帶來的即時收益可能遠(yuǎn)遠(yuǎn)高過未來可能遭致的刑罰，因此事后處置不能發(fā)現(xiàn)和懲處所有的權(quán)力濫用和腐敗行為。

為彌補(bǔ)事后懲治模式之不足，現(xiàn)代反腐理念依托信息技術(shù)，強(qiáng)調(diào)端倪防控、源頭治理、系統(tǒng)治理和差異化治理，其核心在于正視基層權(quán)力濫用和權(quán)力腐敗的易發(fā)性，以事前防范代替事后犯罪處置。這是因?yàn)橐环矫鏅?quán)力貪腐行為社會成本高昂，事后的犯罪處置并不能真正恢復(fù)已經(jīng)遭受破壞的社會秩序和社會損失，而僅僅是對行為人的懲罰——判處刑罰或者對行為損壞后果的轉(zhuǎn)移——科以罰金，而權(quán)力濫用和貪腐的事前防范，可以盡可能地減少可預(yù)防性社會失范行為的發(fā)生，最大限度地避免行為對社會秩序的沖擊和損壞，從而降低失范行為的社會成本。

二、華陽街道辦事處安公社區(qū)“微權(quán)力”治理實(shí)踐

針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、站所、村（社區(qū)）等基層單位和基層干部權(quán)力“權(quán)小量大”的特征，成都在全國創(chuàng)新提出并開展多元化組合式“微權(quán)力”治理試點(diǎn)工作，先后出臺《2016年微權(quán)力治理試點(diǎn)工作方案》、《關(guān)于開展多元化組合式微權(quán)力治理試點(diǎn)工作的意見（試行）》等文件。天府新區(qū)華陽街道辦事處安公社區(qū)作為天府新區(qū)成都紀(jì)工委確立的試點(diǎn)單位，按照成都市及天府新區(qū)相關(guān)部署要求，秉承“微權(quán)力、大治理”思路和理念，探索實(shí)施“1235”工作法，將社區(qū)與群眾切身利益息息相關(guān)權(quán)力行使納入陽光化、程序化和制度化軌道，形成了以下有效作法:

（一）權(quán)責(zé)清單化

權(quán)責(zé)匹配是科層管理的基本要求，但社區(qū)因面對基層、緊貼群眾，承擔(dān)了大量社會治理功能，服務(wù)管理不分、權(quán)責(zé)邊界模糊。安公社區(qū)“微權(quán)力”治理積本求原，從厘清社區(qū)權(quán)力和責(zé)任入手，采取以下措施建立了一體化權(quán)責(zé)清單制度：廣泛征集意見確定權(quán)力類型?！拔?quán)力”的重要特征就是外延難以界定，管理與服務(wù)交叉，制度化權(quán)力與非制度權(quán)力并存。安公社區(qū)的做法是反復(fù)調(diào)研梳理，充分聽取社區(qū)群眾、專家學(xué)者和社區(qū)工作人員等多方面的意見，經(jīng)過20余次座談?wù){(diào)研，最終擬定81項(xiàng)“微權(quán)力”清單。動靜結(jié)合編制權(quán)力清單。作為政策執(zhí)行終端，社區(qū)權(quán)力具有靜態(tài)與動態(tài)結(jié)合的特征，其權(quán)力屬性往往在具體辦事情境下才體現(xiàn)出來，職是之故，公安社區(qū)對社區(qū)權(quán)力的界定不僅著眼于文件中的權(quán)力，更著力于運(yùn)行中權(quán)力，將若干辦證辦事中的服務(wù)行為也納入“微權(quán)力”范圍。權(quán)責(zé)匹配編制責(zé)任清單。有權(quán)必有責(zé)，責(zé)權(quán)必相符，安公社區(qū)在81項(xiàng)“微權(quán)力”清單的基礎(chǔ)上，逐一匹配各權(quán)力的責(zé)任內(nèi)容，明確責(zé)任主體，完善追責(zé)實(shí)施機(jī)制。并從事前預(yù)防角度出發(fā)根據(jù)廉政風(fēng)險點(diǎn)制定了100項(xiàng)防控措施，筑牢了管住微權(quán)力的責(zé)任籠子，確保有權(quán)不可任性。

（二）信息透明化

及時準(zhǔn)確的信息共享機(jī)制是基層民主落在實(shí)處的根本保證，也是預(yù)防微權(quán)力腐敗的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。安公社區(qū)通過實(shí)踐，初步打破了社區(qū)治理各方間的信息屏障，在居民訴求與社區(qū)服務(wù)之間建立了兩大信息通道。做法是：擴(kuò)展多元化信息來源。作為社會治理的終端，社區(qū)是民情政意上傳下達(dá)的信息樞紐，安公社區(qū)建立了包含網(wǎng)格員、保安、門衛(wèi)、樓棟長、環(huán)衛(wèi)工人、占道停車看守員、城管隊(duì)員等多種類別的信息采集隊(duì)伍，暢通暢熱線電話、電子郵件、微博微信等多種途徑，建立網(wǎng)狀信息交互機(jī)制。建立多樣化訴求通道。深入基層、貼近群眾是社區(qū)在社會治理中的突出優(yōu)勢，而及時了解并回應(yīng)群眾訴求則是社區(qū)的職責(zé)所在，為及時傾聽社區(qū)居民訴求，安公社區(qū)通過設(shè)立民情訴求信箱、全天候服務(wù)熱線，建立微信群、QQ群等多種方式，最大限度地暢通各類群眾反映意見的渠道。構(gòu)筑立體化發(fā)布平臺。為廣泛宣傳國家法規(guī)政策、適時公開社區(qū)事務(wù)信息。安公社區(qū)通過建立網(wǎng)絡(luò)信息平臺、全民短信平臺、公共空間宣傳欄等多種方式，采取群眾喜聞樂見的表達(dá)方式，構(gòu)建社區(qū)信息發(fā)布立體化通道，確保社區(qū)能夠?qū)⒏鞣N信息準(zhǔn)確便捷地傳送到每戶社區(qū)居民家中。

（三）行權(quán)公開化

陽光是最好的防腐劑，權(quán)力行使公開透明不僅有利于監(jiān)督，更有利于降低事務(wù)的執(zhí)行成本，提高治理效能。安公社區(qū)將社區(qū)權(quán)力行使公開化作為確保社區(qū)干部廉潔自律的抓手，通過事前、事中和事后三公開，倒逼干部樹立為民行權(quán)意識，提高服務(wù)能力。做法是：行權(quán)程序公開。在梳理社區(qū)權(quán)力、編制權(quán)責(zé)清單基礎(chǔ)上，安公社區(qū)就每項(xiàng)權(quán)力運(yùn)行過程繪制流程圖，以清晰的圖文形式直觀地展現(xiàn)每項(xiàng)權(quán)力的運(yùn)行過程和重要節(jié)點(diǎn)，該流程圖不僅發(fā)布于各信息平臺，還匯編成宣傳手冊向各居住戶發(fā)放，確保居民對權(quán)力運(yùn)作心中有數(shù)。行權(quán)過程公開。社區(qū)事項(xiàng)除涉及黨和國家機(jī)密外均公開論證咨詢，做到事前公開；重大事項(xiàng)的執(zhí)行措施、資金來源、項(xiàng)目預(yù)算等運(yùn)行信息定期公布，做到事中公開；在全面公開各重要社區(qū)事務(wù)處理結(jié)果的同時，鼓勵群眾就不清楚的細(xì)節(jié) “點(diǎn)題公開”，做到事后公開。行權(quán)效果公開。對于涉及面廣、資金量大、與群眾利益關(guān)涉密切的事項(xiàng)，依托兩個信息通道全面公開執(zhí)行效果及影響范圍，提高權(quán)力運(yùn)行效果的透明度，充分保障居民知情權(quán)，暢通訴求表達(dá)途徑，確保權(quán)力運(yùn)行效果吻合決策目標(biāo)，對變更做出詳細(xì)說明并附相關(guān)材料。

（四）用權(quán)民主化

社區(qū)居民委員會是群眾自我管理、自我服務(wù)的自治組織，充分發(fā)揚(yáng)民主，努力發(fā)動群眾，激發(fā)居民參與治理工作的積極性、主動性是“微權(quán)力”治理的中心所在。安公社區(qū)通過推行提議、審議、決議和評議“四步議事工作法”，將權(quán)力治理、社區(qū)治理和居民自治統(tǒng)一起來，實(shí)現(xiàn)權(quán)為民設(shè)、權(quán)為民用。做法是：議題征集民主化。依托居民訴求表達(dá)通道廣泛收集社區(qū)事務(wù)議題，每周梳理、匯總和研判居民提出的事項(xiàng)和訴求，具備實(shí)施條件的事項(xiàng)提出處理意見和工作方案，實(shí)施條件尚不成熟的訴求進(jìn)行反饋解釋，確保居民關(guān)心的重大事項(xiàng)及時列入決策議程表。決策過程民主化。定期召開由議題發(fā)起人、利害相關(guān)方和居民代表組成的社區(qū)協(xié)商會議，討論并表決形成商議意見，由社區(qū)形成正式方案按相關(guān)程序提交街道黨工委、辦事處審查或備案，并最終提交社區(qū)居民代表會議表決通過后形成正式的決議文件。決議執(zhí)行民主化。為確保決議執(zhí)行效果符合預(yù)設(shè)目標(biāo)，安公社區(qū)設(shè)立了由居民小組長、社區(qū)自治組織負(fù)責(zé)人以及黨員代表組成的社區(qū)廉情監(jiān)督委員會，采取座談會、電話質(zhì)詢等方式對社區(qū)重要決議事項(xiàng)的執(zhí)行情況進(jìn)行跟蹤評議，并定期公布評議結(jié)果。

（五）監(jiān)督多元化

社區(qū)權(quán)力的復(fù)雜性決定了必須建立與之匹配的多元化監(jiān)督機(jī)制，安公社區(qū)整合監(jiān)督資源，構(gòu)建由“社區(qū)居民公開監(jiān)督”、“駐點(diǎn)科室審核監(jiān)督”、“上級紀(jì)委抽查監(jiān)督”、“廉情小組全程監(jiān)督”和“社區(qū)律師法律監(jiān)督”組成的五方監(jiān)督制度。群眾監(jiān)督和專業(yè)監(jiān)督相結(jié)合。社區(qū)權(quán)力主要源于社區(qū)自治，因此由社區(qū)居民和廉情小組構(gòu)成的群眾監(jiān)督是預(yù)防“微權(quán)力”濫用的第一道防線。與此同時，監(jiān)督又是一件專業(yè)的工作，涉及財務(wù)審計、合法性審查等技能，需要借助駐點(diǎn)科室、上級紀(jì)委和社區(qū)律師等多方面力量。全面監(jiān)督與重點(diǎn)監(jiān)督相結(jié)合。微權(quán)力的多樣化、復(fù)雜性和專業(yè)化特征要求既要實(shí)施全面的監(jiān)督，更要引入更權(quán)威更專業(yè)的重點(diǎn)監(jiān)督，安公社區(qū)將“廉情小組全程監(jiān)督”、社區(qū)居民公開監(jiān)督”和“上級紀(jì)委抽查監(jiān)督”、“駐點(diǎn)科室審核監(jiān)督”相結(jié)合，既重點(diǎn)突出又點(diǎn)面兼顧。民主監(jiān)督與法律監(jiān)督相結(jié)合。社區(qū)自治要求對“微權(quán)力”實(shí)施民主監(jiān)督，法治社會要求對“微權(quán)力”進(jìn)行法律監(jiān)督。安公社區(qū)因此引入社區(qū)律師對行權(quán)行為進(jìn)行合法性審查，結(jié)合社區(qū)居民民主監(jiān)督與社區(qū)律師法律監(jiān)督，既發(fā)揮民主監(jiān)督的全面性，又突出法律監(jiān)督的專業(yè)性。

三、華陽街道安公社區(qū)“微權(quán)力”治理與現(xiàn)代貪腐治理

總體來看，安公社區(qū)的治理實(shí)踐較為完整地體現(xiàn)了現(xiàn)代貪腐治理思想，可以認(rèn)為是現(xiàn)代貪腐治理理念在基層的實(shí)踐。

首先是堅(jiān)持系統(tǒng)治理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、站所、村（社區(qū)）的“微權(quán)力”具有權(quán)力內(nèi)容豐富、權(quán)力屬性復(fù)雜、行權(quán)主體眾多、行權(quán)表現(xiàn)多樣等特征，安公社區(qū)的治理經(jīng)驗(yàn)表明，對“微權(quán)力”治理和管控只能采取多元化組合路徑，既要對“微權(quán)力”的權(quán)責(zé)邊界進(jìn)行靜態(tài)管控，又要對“微權(quán)力”運(yùn)行環(huán)節(jié)實(shí)施動態(tài)監(jiān)督，既要依賴社區(qū)居民的民主參與又要借助社會力量的專業(yè)能力。因此必須堅(jiān)持系統(tǒng)治理原則，秉承多元共治的理念引入個方面社會力量進(jìn)行綜合治理，才能避免陷入“九龍治水”的困局。

其次是依托信息治理。及時準(zhǔn)確的信息供給是發(fā)現(xiàn)問題和做出決策的前提。安公社區(qū)在試點(diǎn)工作中，充分依托信息手段，建立多渠道互動網(wǎng)絡(luò)信息交互機(jī)制，打通各信息擁有者之間的鏈接通道，確保民情順暢上傳和政情及時下達(dá)。不僅密切了社區(qū)居委會與居民之間的互動關(guān)系，更夯實(shí)了居民參與 “微權(quán)力”治理的信息基礎(chǔ)，還克服了基層社會治理中長期以來由于信息不對稱造成的居民低參與或被動參與的困境，使居民真正參與到“微權(quán)力”治理中來，實(shí)現(xiàn)居民自我管理、自我約束和自我服務(wù)。

最后是實(shí)現(xiàn)制度治理?！拔?quán)力”治理效果的可持續(xù)性是試點(diǎn)工作即將面臨的重要考驗(yàn)。從權(quán)力治理的一般規(guī)律來看，只有實(shí)現(xiàn)非人格化制度管控，才能擺脫運(yùn)動式治理，將“微權(quán)力”永久性地關(guān)進(jìn)籠子，使行權(quán)者不敢濫權(quán)、不能濫權(quán)和不愿濫權(quán)。安公社區(qū)的“1235”工作法初步探索建立了“微權(quán)力”權(quán)責(zé)清單制度、信息互動制度、重大事項(xiàng)公開制度、決策民主制度、權(quán)力監(jiān)督制度等五個方面的機(jī)制，盡管這些制度的運(yùn)行績效還需要拉長時空距離才能正確評價，但這一努力的方向無疑是正確的。

四、華陽街道安公社區(qū)“微權(quán)力”治理經(jīng)驗(yàn)的理論意義

作為“微權(quán)力”治理的試點(diǎn)，華陽街道安公社區(qū)的以最低試錯成本，創(chuàng)造性地研究新情況、解決新問題、總結(jié)新經(jīng)驗(yàn)，立足于現(xiàn)代貪腐治理視角，其主要做法具有以下幾個方面的理論意義：

首先是貪腐治理應(yīng)具有系統(tǒng)思維。“微權(quán)力”治理千頭萬緒，工作量大、涉及面廣，很容易陷入面面俱到或掛一漏萬困境。安公社區(qū)的試點(diǎn)工作將“微權(quán)力”治理納入基層社會治理的范疇，在試點(diǎn)過程中提煉總結(jié)出的“12345”工作法提綱挈領(lǐng)，系統(tǒng)性強(qiáng)，已形成制度化和程序化工作機(jī)制，能夠適應(yīng)社區(qū)權(quán)力運(yùn)作的要求，在規(guī)范化“微權(quán)力”權(quán)責(zé)內(nèi)容、行權(quán)程序和監(jiān)督機(jī)制的同時，并未降低“微權(quán)力”運(yùn)作的績效，消除了“微權(quán)力”治理可能導(dǎo)致社區(qū)權(quán)力運(yùn)行“一抓就死”的擔(dān)憂，具備較強(qiáng)的可操作性。

其次是貪腐治理應(yīng)具有統(tǒng)籌思維。安公社區(qū)的治理實(shí)踐充分展現(xiàn)了城市社區(qū)“微權(quán)力”治理的復(fù)雜性、多樣性和動態(tài)性，總結(jié)出的“12345”工作法契合社區(qū)權(quán)力服務(wù)與管理交織、制度化與非正式混合的特征，能夠結(jié)合社區(qū)實(shí)際從權(quán)力內(nèi)容、行權(quán)過程和權(quán)力監(jiān)督等方面實(shí)現(xiàn)對“微權(quán)力”的多元化綜合治理，在既有社會治理框架下將包羅萬象的“微權(quán)力”納入依法治理、從嚴(yán)治理的軌道。安公社區(qū)的治理實(shí)踐表明，只要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，大膽創(chuàng)新、精心實(shí)踐、善于總結(jié)，就能夠開創(chuàng)“微權(quán)力”治理的新局面。

最后是貪腐治理應(yīng)體現(xiàn)制度思維。由于地理環(huán)境、人文歷史和人口因素等方面的影響，不同社區(qū)之間，特別是不同城市的社區(qū)的具體情況差異較大，這種異質(zhì)性很大程度上消解了社區(qū)的工作經(jīng)驗(yàn)的相互借鑒價值。但安公社區(qū)的“微權(quán)力”試點(diǎn)工作具有明顯的程序化特征，特別是提煉總結(jié)出的“12345”工作法已經(jīng)初步制度化，剔除了該社區(qū)特有的經(jīng)濟(jì)、地理、文化和人口獨(dú)特性，因此具有相當(dāng)程度可復(fù)制性，能夠克服社區(qū)差異進(jìn)行移植，作為其他城市社區(qū)開展“微權(quán)力”治理工作的借鑒樣本和工作起點(diǎn)。