社會治理視角下PPP模式推進(jìn)問題研究
——以L區(qū)舊城改造PPP模式為例

鄔豐羽 浙江師范大學(xué) 浙江金華 321004

前言

在社會急需社會治理創(chuàng)新的背景之下,PPP模式在某種意義上是作為一種社會治理創(chuàng)新模式被提出的。政府與社會資本之間合作，可以獲得一加一大于二的效果。在本文中,筆者將重點放在了社會治理視角之下,PPP模式推進(jìn)過程之中發(fā)現(xiàn)的問題上,到底我們該怎么理解社會治理視角下的PPP模式,對于PPP模式推進(jìn)過程中發(fā)現(xiàn)的諸多問題,又有什么對策和建議呢?

一、PPP模式推進(jìn)問題研究——以L區(qū)舊城改造PPP模式為例

(一)相關(guān)背景

我國現(xiàn)階段PPP項目主要以各省市在結(jié)合自身實際情況的基礎(chǔ)上,由財政部作為首要牽頭人積極試點PPP項目。在PPP模式大熱的背景之下,Z省某市L區(qū)正面臨新一輪行政區(qū)劃調(diào)整,擁有了從城郊向城區(qū)轉(zhuǎn)變的歷史機遇,撤縣設(shè)區(qū)的"升級"使得L區(qū)的城市建設(shè)步入高速發(fā)展期。在這樣的大背景下,當(dāng)時的L市政府作為公共管理的主人,決定牢牢抓住這一歷史機遇,在2016年,L市人民政府(現(xiàn)L區(qū)人民政府,以下皆稱之為L區(qū)人民政府)推出了L市舊城改造建設(shè)工程項目,并采用了PPP模式。但是作為社會治理的創(chuàng)新模式,PPP模式這一在中國新興的治理方式難免會出現(xiàn)一些問題。

(二)PPP模式推進(jìn)過程中的困境

1.政府和社會資本對于PPP模式的理解不夠深入

L區(qū)舊城改造建設(shè)工程項目,由社會資本方出資80%,政府的出資代表(L區(qū)城市建設(shè)投資有限公司)出資20%。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，不管是政府方還是中選的社會資本方,習(xí)慣于只把PPP模式當(dāng)做一種新型的項目融資方式。對于政府方來說,PPP模式是把融資的一部分風(fēng)險轉(zhuǎn)移給民營企業(yè),對于社會資本方來說,普遍將PPP模式看作是政府資金緊缺,需要他們的資金力量支持的一種方式。政府方與社會資本方的這兩種理解,并不符合PPP模式的在社會治理背景下的深刻意義。事實上,PPP模式的開展能給社會資本方提供參與社會公共事業(yè)及城市基礎(chǔ)建設(shè)的機會。

2.缺乏為夯實PPP模式可持續(xù)發(fā)展的規(guī)范化研究

現(xiàn)如今PPP 模式大熱，但是這種模式是否能夠可持續(xù)發(fā)展卻存在疑問,相關(guān)方面的文獻(xiàn)研究也極其稀少。目前來看,比較多的關(guān)于這方面的文獻(xiàn)是國家發(fā)改委、財政部研究制定的PPP模式的各種監(jiān)管規(guī)范文件,學(xué)術(shù)界對此卻著墨不多。

筆者認(rèn)為，可持續(xù)發(fā)展可以從法律法規(guī)的角度進(jìn)行考慮。政府與社會資本進(jìn)行合作,需要相應(yīng)的法律法規(guī)，對雙方的權(quán)利和義務(wù)進(jìn)行保障。若缺乏相關(guān)法律文件，那么政府和社會資本的合作，只能靠道德約束。PPP模式的相關(guān)法律法規(guī)不夠健全,使得社會資本方出現(xiàn)過于依賴政府和不信任政府的兩個極端，這會大大降低社會資本方的參與率。

對于政府方來說,在一定程度上,會利用一些法律法規(guī)的"擦邊球"彌補社會資本方的部分損失,使得社會資本方能在項目上"不虧本",美名其曰是吸引更多有實力的社會資本進(jìn)行投資,實則體現(xiàn)了社會資本方過于依賴政府這一事實。

三、基于社會治理視角的PPP模式推進(jìn)建議

(一)改變政府和社會資本方對于PPP模式的思考方式

隨著社會治理體系的發(fā)展,政府與社會資本將不再是一個簡單的管理和被管理關(guān)系,而是一種良好的合作伙伴關(guān)系。政府與社會資本方對與PPP模式的理解是否深入,將會影響社會資本方對社會治理的權(quán)利和義務(wù)的履行程度。

政府方面，不能過于干預(yù)和控制社會資本；社會資本方面，要及時成為新的社會治理力量。

(二)政府和社會資本共同完善PPP模式的規(guī)范化建設(shè)

在社會治理的體系之下權(quán)利與義務(wù)的確立就需要法律法規(guī)進(jìn)行保障。

以L區(qū)為例,合同規(guī)范在內(nèi)容上過于簡略,有些問題缺乏法律的支持, 合同中充滿原則制定，缺少實際的可操作性。PPP模式的當(dāng)事人涵蓋廣泛，包括政府和社會資本等，也使完善相關(guān)法律規(guī)范更加復(fù)雜。除此之外,法律法規(guī)的完善也可以廣泛聽取社會資本的建議,提高社會資本對政府的信賴度且進(jìn)一步實現(xiàn)社會治理能力的成長。

總結(jié)

PPP模式為社會資本擴大了社會組織參與公共事務(wù)管理的權(quán)利。我們可以看到,主體多元化的社會治理趨勢不遺余力地推動PPP模式向前發(fā)展,而PPP模式的不斷成熟,更蘊藏著推進(jìn)社會治理現(xiàn)代化的巨大力量。