從管制到服務：新時代政府服務能力重構(gòu)研究＊

賈云秀

（廣西民族大學政治與公共管理學院，廣西南寧 530006）

0 引言

政府是國家機關的重要一部分，在管理中服務于人民，政府的任務和角色定位決定著它作用發(fā)揮的程度。改革開放以前，中國在強化“黨的絕對一元化領導”的感召下，國家不斷集權(quán)，逐步成為高度集中的政治、行政一體化和計劃經(jīng)濟體制的一元化領導的管理體制，即計劃經(jīng)濟體制下形成的產(chǎn)物——“管制型政府”。在黨的十九屆三中全會上審議通過的《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》表示，要深化政府的工作改革，堅持服務型政府的優(yōu)良作風與建設準則，以人民的利益為改革的出發(fā)點和落腳點，政府行政管理工作創(chuàng)新的最終目標就是建立一個讓人民群眾滿意的服務型政府。我國服務型政府在建設中依舊存在較多問題，只有從根基上轉(zhuǎn)換行政管理的理念，改變政府的職能結(jié)構(gòu)，方可使得政府的執(zhí)行力度得以提高，推動社會的全面進步。

1 服務型政府的相關概述

中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會明確指出，要建立一個令人民滿意的服務型政府是必要的。與服務型政府相互對立的是計劃經(jīng)濟下的管制型政府。管制型政府模式的理論基礎是現(xiàn)代官僚制，曾經(jīng)在政府管理模式處在主要地位。然而，公民為本的理念才是服務型政府想展示的，其凸顯了政府為人民服務的宗旨與為人民負責的工作準則。

關于服務型政府的理論是在20世紀80年代西方國家的新公共管理運動中產(chǎn)生的，新公共管理運動實質(zhì)上是一場將新公共管理的方式替換官僚制的行政改革。但其實在國外幾乎沒有對服務型政府的具體概念、定義。“服務型政府”一詞是由我國張康之教授首先提出來的，基于此，服務型政府的建設和發(fā)展均是帶有中國特點的。概念提出來之后，就有諸多的學者開始了對服務型政府的探討，主要是以下的幾點：

第一，從服務型政府宗旨方面審視，服務型政府的宗旨是為人民提供公共服務，它的根本目標是為人民群眾提供高品質(zhì)且高效率的服務。人民政府就是人民群眾授權(quán)和委托的機構(gòu)，因此必定要做到為人民服務，這是政府存在的價值和合法性的基礎，沒有高效突出的公共服務，那么這個政府將會成為失靈的政府。

第二，從服務型政府職能的角度來分析，有一部分學者認為服務型政府則是以滿足公民的公共利益和公共需要為出發(fā)點的，為公民、社會和市場提供高質(zhì)量的公共產(chǎn)品和高效的公共服務，并在此基礎上發(fā)展為政府治理的一種行政范式與制度安排。另一部分學者則認為，服務型政府的職能不單單是強調(diào)對市場活動和經(jīng)濟社會的計劃、組織、控制和指導，而應注重社會、市場及經(jīng)濟活動創(chuàng)造更加優(yōu)良的發(fā)展空間。

第三，就服務型政府的行政手段方面而言，有部分學者的觀點是服務型政府則是政府對過去治理的模式的一種新的突破，從過去基于管制為主的模型轉(zhuǎn)變?yōu)橐苑諡橹鞯哪Ｐ汀Ｖ鲝堈亩ㄎ挥刹倏卣咦優(yōu)榉照摺?/p>

綜上，本文把服務型政府的概念界定為是指在世界經(jīng)濟全球化、市場化、信息化的背景下，以公民、社會當作本位的思想指導，在民主法制的框架之下，把為民服務作為宗旨，以人民滿意為導向，為實現(xiàn)公共利益的合法性政府、透明性政府和責任性政府。

2 服務型政府在我國新時代的適用性

新公共服務理念于我國的本土化進程產(chǎn)生的背景下，服務型政府相關理念被提出。服務型政府的定義在我國是比較偏向于“本土化”的，而在一些西方國家，與之相對應的是“服務行政”。在1938年，厄斯特·福斯多就首次表示，它最為關鍵的部分是明顯的服務性。新公共管理理論、新公共服務理論、治理理論及中國共產(chǎn)黨提出的“領導就是服務”、“為人民服務”等理念便編織成了我國建構(gòu)服務型政府的理論基礎。有關公共管理的思考在馬克思主義當中談及了國家職能特點就是政治統(tǒng)治和為社會提供公共服務，政治統(tǒng)治的根基就是公共服務。中國共產(chǎn)黨和政府的宗旨都把人民的切身利益放在核心位置，執(zhí)政理念是“立黨為公、執(zhí)政為民”，這些同樣也為服務型政府在我國新時代建設當中奠定了實實在在的理論依據(jù)。

新公共服務理論主要是倡導為公眾服務的精神，旨在提升公共服務的價值和尊嚴，重視政府和公民之間的對話交流及合作治理，重視人而不僅僅只是重視生產(chǎn)效率，更為關注公平、正義與公眾利益。而在張康之教授2014年出版的《公共行政的行動主義》本書當中，就是在全球化的背景和后工業(yè)化的時代下，掌握了當下公共行政的歷史變遷和行政改革，詳細分析了社會治理模式下的改革路徑，邏輯的證實了在合作共治的模式之下，我國對于構(gòu)建服務型政府的必要性。中國共產(chǎn)黨的宗旨的全心全意為人民服務，黨的宗旨及人民政府的性質(zhì)，也決定了我國建設服務型政府的必要性，人民政府肩負著帶領全體民眾奔向小康社會的重任，必定要在全能政府和市場經(jīng)濟之間尋找一個適當?shù)钠胶恻c，懂得把握不作為和亂作為的行政尺度，到位的同時不越位，有為同時做到不亂為。

在我國社會經(jīng)濟飛速發(fā)展和行政機制改革的新時代背景下，人民群眾的生活水平相對于改革開放前已經(jīng)有了很大地提升，與此同時，民眾對政府所提供的管理及服務也有了更多、更高的要求，從而表現(xiàn)出新時代下我國建設服務型政府更具有必要性與緊迫性。政府也僅僅只有依靠積極轉(zhuǎn)變自身的工作職能，戰(zhàn)略性地開發(fā)其自身的公共資源，使得公務員的活力得到激發(fā)，才能深入民心，提供民眾真正滿意的服務。

3 新時代創(chuàng)新政府服務能力方面存在的問題及成因分析

3.1 服務型政府職能定位不明確

從我國的歷史來看，政府一向都是領導和指揮的作用，以強制的方式推廣自己的意志，也就是我們所說的“萬能政府”，而人民也依舊習慣“被管理”。在改革開放四十年的時代下，政府的職能定位正在由“監(jiān)管型政府”轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺招驼薄Ｔ谶@一領域，政府都是“摸著石頭過河”。在由計劃經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟體制的特殊時期，多數(shù)政府都出現(xiàn)對服務型政府的建設認識不夠到位、對自己的職能不太能夠準確定位的問題。具體的表現(xiàn)有如下的幾個方面：對于服務的理念認識不準確，錯誤認為“提供公共服務便是建構(gòu)服務型政府”；在執(zhí)行工作計劃的時候不夠認真、專注，在執(zhí)行具體工作的時候缺乏全局觀；習慣聽命于自己的上級領導，缺乏自主思考，對服務型政府的某謀略認識不夠到位，工作缺乏積極性和主動性等。

3.2 公共服務的專業(yè)化水平較低

如今，社會分工發(fā)展十分迅速，公共行政以及公共服務都已經(jīng)達到非常高的標準。但在服務型政府建構(gòu)過程當中仍普遍存在著“把方便人民群眾的一些簡單措施誤認為是公共服務”的看法。實際這些簡單的措施只是傳統(tǒng)的公共行政職能的一小部分，處于相對淺顯的層面，與專業(yè)服務型政府的要求相距甚遠。

其次是重視決策而不夠重視抓緊落實，公共服務的目的難以得到真正地實現(xiàn)。中國各級政府的管理范式——“文件”和“會議”，在某些工作人員的思想里基本上就是一種政策實施的方式。紅頭文件等好像就表明公共服務的政策似乎已經(jīng)實施甚至完成。在公共服務政策的實施過程中，缺乏相應監(jiān)督與評估都有可能會出現(xiàn)政府不作為及政令不通等情況。

3.3 公共服務效率較低

如今，在知識經(jīng)濟的背景下，服務型政府建設主要涵蓋電子政務系統(tǒng)和成套的知識體系。由于在公共部門之前欠缺有效的信息傳遞，導致優(yōu)秀的管理經(jīng)驗沒有得到較為有效地傳播。公共服務的質(zhì)量高低會直接影響人民的生活質(zhì)量和城鄉(xiāng)今后的發(fā)展。但是，由于政府自身建設還存在許多薄弱環(huán)節(jié)，以至于個別領域仍存在問題，如管理不善、實施不力、監(jiān)管不嚴格等問題，導致公共服務環(huán)境發(fā)展受到了制約，較多的政府部門行政效率也呈現(xiàn)大幅度下降。基于此，應該變換傳統(tǒng)的管理辦法，采用較為先進的行政手法和管理方式，從而使管理與服務的效率得到大大提升。

4 創(chuàng)新服務型政府新時代服務能力的措施

4.1 轉(zhuǎn)變服務型政府行政管理的理念，堅持以人民群眾為中心

第一，服務型政府開展行政改革時要堅持以人民為中心。政府的權(quán)力是人民群眾賦予的，所以政府的各項工作都應圍繞人民群眾的根本利益來開展，加大力度來建設服務型政府。第二，服務型政府要優(yōu)化工作的作風，謹記務實為民原則，在生活中要保護和維護人民群眾的的權(quán)利與利益。公共行政的和諧之風氣需要在實踐中養(yǎng)成，行政工作同樣需要準確的管理理念來制約，所以，人民政府的管理理念轉(zhuǎn)變再要在其工作作風當中體現(xiàn)出來。第三，轉(zhuǎn)變服務型政府的服務思維，讓“用戶思維”在各種工作中得以運用。作為服務型政府，必須要站在人民或者民眾的視角上來分析公共服務的供給問題。公共部門要始終明白自身公共服務的供給方式、內(nèi)容、方向與分布，才能做到真正地“得民心”。

4.2 優(yōu)化服務型政府的行政職能配置

第十三屆全國人民代表大會第一次會議聽取了國務院機構(gòu)改革方案的聲明，在此方案當中，國務院的構(gòu)成部門和其他的機構(gòu)均進行了重大調(diào)整，從而使機構(gòu)設置和職能配置得到了優(yōu)化，職責關系也得到了梳理。

首先，要使政府的行政職能配置得到優(yōu)化。把中央政府的指示作為根基，合理配置地方各級的政府職能，優(yōu)化資源配置。并依據(jù)地方具體的實際情況，統(tǒng)籌規(guī)劃地方政府的職能，防止上下級職能重復。其次，要優(yōu)化政府行政職能布局。在原先政府職能的布局上，合理規(guī)劃黨中央和地方政府之間的關系。始終堅定、保持十九大的重大戰(zhàn)略布局，堅持以黨中央為領導的宏觀調(diào)控，各級地方政府合理地開展地方性事務協(xié)調(diào)。

4.3 創(chuàng)新服務型政府的行政管理技術

服務型政府的行政管理技術要始終跟隨時代的步伐，建設網(wǎng)絡型的政府。一方面，各級地方政府均可搭建當?shù)卣辗盏囊粋€平臺，當?shù)氐姆掌脚_與中央政府網(wǎng)絡平臺可以直接方便地聯(lián)系，人民群眾也同樣可以通過網(wǎng)絡線上向政府尋求“求助式”服務，在線上直接和政府工作人員進行溝通。從而踐行“最多跑一次”和“僅進一扇門”等處處為人民著想的服務理念。另一方面，在知識經(jīng)濟的環(huán)境下，領導者不僅僅應該擁有出色的組織領導能力，更需要懂得知識的共享和創(chuàng)新，從而推動服務型政府的行政管理技術的創(chuàng)新與變革，為建設高效和適應新時代的服務型政府奠定扎實的基礎。對行政管理技術采用現(xiàn)代化管理，才能更好的假設廉潔高效的服務型政府。

5 總結(jié)與思考

新中國成立70周年，我國的政府管理模式不斷轉(zhuǎn)變和創(chuàng)新，這不但使得人民的生活水平得到了大幅度地提高，同時也推動到了經(jīng)濟的迅猛發(fā)展及社會的大步前進。自改革開放以來，行政管理工作的改革經(jīng)歷了四十周年以后，從管制走向了服務。政府也歷經(jīng)了轉(zhuǎn)變政府的職能、簡政放權(quán)、政府管理模式創(chuàng)新等管理改革階段，傳統(tǒng)的政府管理方式也發(fā)生了根本性改變，逐漸形成了一種新的政府管理模式——以服務型政府為核心的管理模型。我國政府管理從管制走向服務，我認為并不是完全丟棄管制和管理，而是要把管理和服務這兩方面更好地結(jié)合，將服務作為管理的目標，管理則作為手段，在服務中進行管理，在管理中展現(xiàn)服務。

處于新時代下的政府同樣應通過轉(zhuǎn)換思想、提升工作能力、逐步完善財政體系、健全績效考核制度并不斷加強基層民主建設等一系列舉措，全方位了解民眾的實際想法與真正需求，滿足民眾對公共服務需求，從本質(zhì)上去解決服務型政府當中存在的實際問題，真正構(gòu)建起人民群眾滿意的服務型政府。新時代下，重構(gòu)人民政府發(fā)服務能力是一個及其復雜的過程，也必須耗費較長的歷史過程，需要通過不斷地研究和反復地實踐，才能最終形成系統(tǒng)的和有效的解決策略。