淺談政府綜合財務報告編制難點及建議

肖佳

摘 要：經濟和信息技術的迅速發展，客觀要求政府在會計領域進行全面改革，因此，建立以權責發生制為基礎的政府綜合財務報告制度勢在必行。經過幾年的政府綜合財務報告試點，試編工作已取得一定成效，本文將對目前試編政府綜合財務報告過程中反映的問題進行分析，并提出改進的建議，希望能為我國政府綜合財務制度改革的順利推進提供一些參考。

關鍵詞：政府綜合財務報告;權責發生制;困難;建議

國家明確提出要“建立權責發生制的政府綜合財務報告制度”，這項制度的構建與國家治理能力的提升息息相關。為適應改革的需要，我國自2011年開始在全國范圍內逐步展開政府綜合財務報告的試編工作，歷經幾年，試編工作取得了初步成效，尤其是隨著政府會計準則、新政府會計制度以及一系列新的會計法規的出臺，權責發生制政府綜合財務報告體系的建立取得了階段性、實質性進展。但是，由于傳統收付實現制思維根深蒂固，同時一些歷史遺留問題在短期內無法得到妥善解決，在政府綜合財務報告的編制過程中存在著很多困難，改革之路任重而道遠。

一、編制政府綜合財務報告的重要意義

目前，我國實行的是以收付實現制為基礎的預算會計，僅能夠反映政府預算收支情況，無法完整反映政府擁有的資源、承擔的負債，以及運行的成本和費用，這種以貨幣資金的流動為基礎對政府經濟事項簡單記錄的方法已不能適應國家治理能力現代化的要求，亟須建立一個更加科學有效的政府財務報告體系，能夠更加全面、真實的反映政府的資產負債狀況、運行情況，以及財政中長期可持續發展狀況。為適應改革的需要，以權責發生制為基礎的政府綜合財務報告應運而生。

權責發生制政府綜合財務報告主要包括政府綜合財務報表、政府財政經濟分析和政府財政財務管理情況。首先，政府綜合財務報告從根本上突破了傳統財政決算報告僅反映當年財政收支的框架，能夠真實、完整地反映政府所擁有的資產和承擔的負債，即真實的財務“家底”，使政府能夠準確地掌握資產負債情況，并對其加以管理。

其次，政府綜合財務報告改變以往各類報表分散反映各自領域情況的做法，以政府為主體，將各類報表通過科學的方法合并在一起，以完整反映政府在提供公共服務、改善民生、宏觀調控等方面受托責任的履行情況，便于社會公眾進行監督。

再次，政府綜合財務報告能夠全面、準確反映出政府財務狀況，尤其是能夠及時監控政府債務規模及變化情況，同時結合財政中長期可持續狀況的分析，為政府制定合理的融資規劃，建立長短期結合的償債計劃，防范政府債務風險提供有效的信息支持。

最后，政府綜合財務報告完整反映政府的運行成本，推動了政府必須不斷提高自身的管理能力，切實落實國家厲行節約的政策，壓縮行政經費等一般性支出，降低行政運行成本，提高政府的運行效率。

二、編制政府綜合財務報告面臨的困難

權責發生制政府綜合財務報告是實現國家治理能力現代化的重要舉措之一，隨著改革的不斷深入，對思想理念、制度建設、人才培養、信息技術等方面都提出了更高的要求，推進過程必然面臨很多困難和挑戰。

1.會計核算基礎影響政府綜合財務報告的編制

我國長期以來實行的是以收付實現制為基礎的預算會計，記錄的是貨幣資金的流動軌跡，而對非貨幣資金交易則不進行記錄，無法完整的提供編制政府綜合財務報告所需要的會計信息。盡管新政府會計制度自2019年開始實施，對政府會計主體要求按照收付實現制和權責發生制兩個基礎分別進行預算會計和財務會計核算，對推動政府綜合財務報告改革的發展邁出了最為關鍵的一步。但是，新政府會計制度在各級政府及其組成部門中要能夠成熟的運用還有一個過程，尤其是基層單位，要從傳統收付實現制思維轉換為權責發生制，執行起來非常困難。

2.部門財務人員素質不高，會計基礎薄弱

編制政府綜合財務報告涉及兩個基礎、多類報表，以及對報表數據的綜合分析，因此對部門財務人員素質和會計信息質量提出了更高的要求。但是，目前各部門財務人員的業務素質參差不齊，會計基礎非常薄弱，導致會計信息不能有效的反映出部門的真實狀況，而部門數據是政府綜合財務報告的基礎，一旦基礎數據出現問題，以此為依據匯總編制的政府綜合財務報告數據的準確性、真實性將難以把握。

3.部分資產難以準確計量

政府綜合財務報告中部分資產由于自然因素、歷史遺留等原因無法對其價值進行準確的計量。例如：公共自然資源，只能根據統計年鑒數據反映實物數量，無法估計與其相關的服務潛力是否很可能實現，或者經濟利益是否很可能流入會計主體，因此無法作為資產準確計入財務報告;公共基礎設施，盡管新政府會計制度已經將其單獨作為一個科目列示出來，但是一直以來政府投入形成的市政基礎設施，如道路、橋梁、綠化等都未作為資產計入部門賬務，并且由于資產管理制度不完善，原始資料殘缺等原因，已經無法得到準確的歷史計量信息，因此要準確計量價值較為困難;固定資產，由于過去管理不規范，存在著在建工程完工后未及時辦理竣工決算，長期作在建工程處理，固定資產報廢后一直掛在賬上未做報廢處理等問題，固定資產也無法真實反映。

4.內部抵銷的處理困難

政府綜合財務報告其實質是合并報表，合并過程中較為困難的就是內部抵銷的問題。首先，財政與部門及相關資金主體之間發生的經濟業務或事項，核對困難，尤其是以前年度形成的累計預撥經費、其他應收款等，由于年代久遠已無法尋找歷史依據，甚至有些對應的部門已經撤銷，根本無從查證，更無法進行抵銷處理;其次，政府部門之間的經濟業務或事項涉及的部門多，事項復雜，再加之部門會計基礎數據不準確，要逐項確認其是否為內部抵銷事項較為困難;最后，各級政府之間也存在著大量需要進行內部抵銷處理的事項，核對和確認工作非常困難。

5.信息技術的支撐作用不夠

政府綜合財務報告涉及政府及各部門，以及所屬國有企業管理的各類資產、負債，需要對多套會計報表進行合并、抵銷，理論性、政策性、技術性要求很高。但目前編制政府綜合財務報告的信息系統尚不完善，在很多技術上靠人工操作來完成，容易引起數據誤操作，其技術支撐作用不夠，給財務報表的匯總、審核帶來了極大的困難，對工作效率和規范性也帶來一定影響。