改革開放以來揚州城鄉關系的演變與發展

孫鳳娟

摘 要：隨著《中共中央國務院關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》的公布，城鄉融合發展將成為我國社會主義現代化建設的重要內容。通過對改革開放以來揚州市城鄉關系發展的歷程與實踐進行全面考察、歸納和總結，探討城鄉關系未來的發展方向。

關鍵詞：揚州;城鄉融合;演變;發展

中圖分類號：F299.21? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2019）28-0149-02

改革開放四十多年來，我們始終以馬克思、恩格斯等經典作家關于城鄉對立運動理論作依據，尋求城鄉關系協調發展的路徑，進行科學的制度安排，相對應的我國城鄉關系經歷了四次變化，即城鄉分治、城鄉統籌、城鄉一體化、城鄉融合。揚州市地處江蘇省中部，全市共有62個鄉鎮，16個街道辦事處。全市總面積 6 591.21平方公里，市區總面積2 305.68平方公里，全市耕地面積3 306.48平方公里。全市總人口 459.98萬，其中市區人口233萬，城鎮化率66.05%。毫無疑問，改革開放以來揚州城鄉關系的發展是中國城鄉關系演變的一個縮影。

一、1978—2002年：城鄉分治

改革開放初期，揚州市農民的溫飽問題依然沒有得到解決，農民人均純收入僅僅141.54元。改革當然是從矛盾最突出的地方突破，當時顯然農村問題最緊迫。因此，改革從農村開始，放寬農村政策和實行家庭聯產承包責任制，這從制度上確立了農戶自主經營的獨立的市場主體，為生產要素流動和重新組合提供了條件。改革取得成效后，逐步推至城市。揚州市的城鄉關系也隨著改革開放和市場競爭機制的引入而得到改善。

自從實行家庭聯產承包責任制以來，“土地集體所有、家庭承包經營”的體制，使得揚州市農民生產積極性大大提高，農民的溫飽問題得到解決，收入也有了較大增長。與此同時，鄉鎮企業蓬勃發展，帶動了農村產業結構、就業結構變革，促進小城鎮發展，為緩解城鄉失衡做出了巨大的貢獻。有資料顯示，截至2000年，揚州市鄉鎮企業總數達19 673家，實現產值505億元，比上年增長8.4%;實現利潤達9.97億元，同比增長10.8%;入庫稅金11.7億元，占縣級地方財政收入的70%以上;2000年，全市鄉鎮工業發放工資28.4億元，年均遞增16.51%;人均工資8 035元，農民從鄉鎮企業獲取的報酬占農民人均純收入的37.11%。

盡管改革開放使得揚州的城鄉聯系顯著增強，農村與城市面貌都發生巨大變化，但傳統體制下為促進國家工業化而形成的城鄉分割的二元結構體制并沒有發生根本的改變。政府以隱蔽的形式（工農產品剪刀差）從農業、農村抽走大量資源的情形也沒有得到根本改變。一方面，城市迅速興盛，吸引大量農業人口往城市遷移，進一步推進了城市化;另一方面，鄉村經濟社會發展卻不夠發達，農民收入水平提高與農民生產方式和生活方式相對落后相并存，與城市差距越來越大，也遠遠落后于人們的預期。城鄉關系的失衡，使城鄉兩方面的發展都陷入困境，而失衡的城鄉關系也使得社會矛盾和社會不公不斷加劇等等，這些都是當時揚州經濟社會發展中要破除的阻力。改變城鄉二元結構，對揚州來說，已經迫在眉睫。

二、2002—2012年：城鄉統籌

黨的十六大制定了全面建設小康社會的目標，并著重強調了統籌城鄉經濟社會發展的必要性。十六大開始提出統籌城鄉經濟社會發展的新思路，為城鄉二元結構問題的解決尋找整體性解決方案，開始跳出三農圈子來討論三農問題，從工農互助、城鄉共贏來思考和解決中國未來的發展，具有重要的歷史性意義。

基于最終實現城鄉統籌發展的考慮，揚州市從2006年開始把社會主義新農村建設、縣域經濟發展、中心城區建設看作三位一體，統一規劃，同時推進，在工業化和城鎮化的規劃設計中，綜合考慮農民富裕、耕地保護和糧食安全等因素，確立以新型農村社區以及產業集聚區為載體，以中心城市為主體的發展理念（一體兩翼），以此帶動中心城市和縣域的共同發展，實現縣域城鎮和新型農村社區的內涵式發展。把農村發展什么產業、在什么地方發展和農民居住什么環境、在什么地方居住作為兩大重點課題，依據把主城做強，擴展縣城，確立集（聚區）鎮發展以及建設社區（新村）的思路，圍繞新型農村社區建設，并以此作為推動農村發展的基點，城鄉一體化的結合點和統籌城鄉的切入點。

截至2012年，揚州市農民的生活質量有了重大改善，農村居民人均純收入達到12 686元，人均消費性支出達8 714元，農民人均住房面積超過全國平均水平，達49平方米，每一百戶家庭安裝電話達341部、電腦擁有量達57臺，農民恩格爾系數降為36.5%，十年間累計轉移農村勞動力超20萬人。全面實施新農村建設“八大工程”，在全省率先推進村級“四有一責”（根據《中共江蘇省委辦公廳江蘇省政府辦公廳關于在全省實施村級“四有一責”建設行動計劃的意見》及《江蘇省村級“四有一責”建設示范縣（市、區）、先進縣（市、區）考核辦法》）建設，全市已實現了區域供水全覆蓋、涉農鄉鎮生活污水處理設施全覆蓋、鄉鎮生活垃圾中轉站全覆蓋，城鄉統籌發展成效顯著。

三、2012—2017年：城鄉一體化

基于以往改革發展的堅實基礎和全面建成小康社會所面臨的挑戰和任務，2012年，中國共產黨第十八次全國代表大會進一步做出新的制度安排，促進城鄉發展一體化。作為解決三農問題的有效途徑，城鄉一體化發展需要在健全其體制機制上下功夫。

在全國這種戰略背景下，揚州市按照“統籌城鄉建設、推進城鄉發展一體化”的目標，以更有力的舉措推進新型城鎮化和新農村建設。2017年，揚州市城鎮化水平取得新突破，城鎮化率達66.05%，在江蘇全省位居第六、蘇中蘇北名列前茅;城鄉統籌發展邁開新步伐，形成了1個一級中心城市、3個二級中心城市、11個重點鎮和47個一般鎮的四級城鎮結構體系;城鎮承載能力實現新發展，實現行政村四級公路、區域供水、涉農鄉鎮生活污水處理設施和生活垃圾中轉站“四個全覆蓋”;公共服務水平取得新提升，建成城鄉“15分鐘就業服務圈”“15公里半徑醫療急救圈”，實現“10分鐘健身圈”城鄉全覆蓋。

四、2017年至今：城鄉融合發展

改革開放以來，城鄉發展空間嚴重不對等。城市因征用農村土地擴張其版圖而不斷擴大，而相應的農村版圖在不斷縮小。特別是城鄉在公共服務、社會保障、養老體系等方面也存在著嚴重的不平等。盡管自十六大以來，政府在消除城鄉不平等方面做了很多努力，但是城鄉之間的差距仍然很大。城鄉發展中資源和要素過多地配置到城市，效率低下。到目前為止，城鄉發展不平衡的狀況還沒有得到根本改變。為根本性解決城鄉不平衡問題，重塑城鄉關系，唯有實施“鄉村振興戰略”，堅持新型城鎮化和鄉村振興兩手抓，打破城鄉要素合理流動的機制障礙，順應城鄉融合發展的大趨勢。

實施“鄉村振興”戰略，目的在于糾正過去“以城帶鄉”“以工促農”所造成的“帶鄉促農”有限的弊端，轉向直面三農發展，將三農發展直接作為現代化的對象和重點，從而達到城鄉高度融合發展。

從2017年提出鄉村振興戰略以來，在推進新型城鎮化過程中，揚州市始終堅持“以人為本”這個核心、生態優先這個前提、產城互動這個關鍵、全民共建這個路徑、富民惠民這個根本，在具體實踐中努力做到“四個結合”。

1.堅持新型城鎮化與城鄉規劃優化相結合。在推進新型城鎮化過程中，始終堅持規劃引領，著力構建布局合理、功能互補、梯次有序、疏密有度的城鄉空間發展格局。

2.堅持新型城鎮化與城鄉產業升級相結合。以實施鄉村振興戰略為引領，通過以城帶產、以產促城、產城融合，推動全市三農工作轉向高質量。

3.堅持新型城鎮化與公共服務提升相結合。堅持問題導向，著力補齊公共服務設施短板，探索構建均等化城鄉公共服務體系，積極提升城鎮綜合承載能力和服務能力。

4.堅持新型城鎮化與城鄉生態環境改善相結合。良好生態環境是農村最大優勢和寶貴財富，揚州認真踐行綠色發展理念，以長江大保護、江淮生態大走廊建設以及“263”專項行動為抓手，進一步促進生態保護、環境優化與城鎮發展相結合，改善城鄉人居環境。

參考文獻：

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[2]? 賈全明.從城鄉分離到城鄉融合：中國道路及其實踐模式[D].武漢：華中師范大學，2012.

[3]? 吳豐華.中國近代以來城鄉關系變遷軌跡與變遷機理[D].西安：西北大學，2013.

[責任編輯 劉 瑤]