居家養老服務PPP模式的可行性路徑探索

辛歆

摘 要：在中國老齡化、城鎮化加快，財政收入增速放緩，政府職能轉變的大背景下，推動PPP模式的研究具有現實意義。成熟的PPP模式有助于加快養老產業基礎設施建設，提高養老服務水平。因此，要充分發揮PPP模式的優勢，為PPP模式在居家養老項目實施進行可行性探索，探討規范PPP模式下的企業行為，完善政府監督機制和契約治理的路徑。

關鍵詞：居家養老服務;PPP模式;路徑

中圖分類號：C913.6? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2019）28-0034-02

居家養老服務是傳統家庭照料服務的更新與提高，由家庭和社會共同養老的一種形式和路徑。在居家養老的推進路程中，僅依靠政府、家庭的任一方都無法實現居家養老的善治模式，因此，如何引入更多的社會資本活水進入居家養老運營和建設事業是完善居家養老的開源問題。

一、居家養老服務產業與PPP模式對接的可行性

從養老服務的雙重屬性與PPP模式的特點來看，居家養老服務推行PPP模式是完全可行的。首先，PPP模式適用范圍完全包含居家養老產業。多年來，PPP項目在許多公共服務項目的順利實施與推廣積累的經驗，為居家養老服務實行PPP提供借鑒與參考。其次，PPP項目與養老產業都可以通過成本收益原則進行評估與考核。再次，居家養老產業前期投入大，回報周期較長，這也正是PPP模式運用的必要條件。從這個角度，PPP模式和居家養老服務的融合具有相同的基礎。

居家養老服務業是集生產、經營、服務于一體的綜合性產業，PPP模式最適宜建立以養老為主的綜合產業鏈。采用PPP的模式，使準經營性項目和經營性項目反哺公益性項目。這樣一來，既能夠在有些項目上盈利，從而減輕財政壓力，又能夠提高養老服務的質量與水平。PPP投融資模式與養老服務產業對接，符合國家政策的導向，具有內在規律的合理性與現實要求的迫切性。

由此可見，利用PPP模式吸引社會資本投入養老服務產業，形成公益性、準經營性、經營性與特許經營等一體化、系統化的養老服務模式是養老產業發展的必然趨勢。

二、PPP模式對居家養老服務的啟示

1.利用已有社會網絡，因地制宜建立多元合作伙伴關系。在美國的養老服務機構中，有營利性的私人服務機構、非營利性機構、政府公立服務機構等等，因此利用周邊既有的養老資源，發展PPP養老模式，對于養老資源相對供給不足的中國非常有參考價值。我國的社區養老能力建設，不僅要從政府的社會福利普及維度出發，也要充分結合當地養老市場和社區社會組織的發展需求，建立養老協同機制，調動已有的社會網格和能量，節省資源，激發我國社區養老功能的更多潛能。

2.鼓勵發展企業年金和職業年金。目前我國養老保險總體收入替代率較低，重要原因是補充養老保險發展教養老人群的發展較為滯后。制定有效的財稅政策，支持建立企業年金和職業年金制度。學習加拿大等國家的經驗，在規定繳費率條件下，允許企業年金一定比例從企業所得稅前列支;對機關事業單位職業年金，應按照一定的規則從預算經費中安排。對經營規模較小、無力設立企業年金的企業或個體經營者，應加大政策支持力度，鼓勵個人建立養老儲蓄個人賬戶。

3.推進基金市場化、多元化投資運營，提高養老基金投資收益率。養老基金較高的投資收益，是加拿大養老保障實現高水平和可持續的重要基礎。我國必須從完善養老基金投資運營機制入手，適度放寬養老基金投資范圍，進行多元化投資，在風險可控的基礎上提高投資收益，實現基金保值增值和可持續。

三、以PPP模式推動居家養老服務產業發展的路徑

1.串聯養老項目產業鏈——養老項目的產業鏈發展從單一的政府主導演變成政府和社會資本合作模式。養老產業鏈的核心環節是養老服務，養老地產投資也被認為前景廣闊、市場巨大。養老產業鏈的第二核心就是養老地產，養老地產投資也被譽為很多開發商躍躍欲試的朝陽產業。養老地產的規模逐年遞增，成為我國城鎮化進程中的重要支撐。從2010年的近1萬億元，提升到2013年的2.5萬億元，有望提升到2020年的8萬億元，到2030年達到22萬億元的規模，將是城鎮化建設產業支持的重要選項之一。面對如此龐大的市場，各路資本也都躍躍欲試。因此，養老項目的土地出讓、規劃建設、運營實施、監督管理等產業鏈發展，土地出讓的前期規劃建設由政府更多前瞻性主導，而后期的實施運營和產業鏈產品的衍生發展則需要演變成政府和社會資本合作模式，監督管理則需要有更多細化的制度，并做到實處。

2.實現養老網格化布局——從單一的養老機構拓展為以社區為依托的養老服務網格化布局。我國傳統的養老模式主要是家庭養老和機構養老，家庭養老是以血緣為紐帶、家庭成員為核心的傳統養老方式。而今的養老需要網格化布局則需要縱橫交錯式提升服務形式和范圍，提供分類分層階梯式的養老服務包括機構養老、社區日間照料、居家養老、全國異地輪換式養老等。通過PPP模式，以家庭為基礎，以社區為依托，形成多層次和多方位的相結合、設施服務與互助服務相結合的養老服務體系，包括家政服務中心、社區醫療服務中心、文體活動中心、老年人職員服務等。不管是傳統的機構養老還是新興的社區養老，PPP模式都具有很強適應性，該模式下的有效運作，不僅能激活社會資本，激發社會力量的參與，也更能提升養老服務的質量與效果。

3.拓寬養老PPP融資渠道——從傳統的銀行信貸模式拓寬為政府與社會資本合作的互聯網融資模式。如何真正將PPP模式所帶來的利好順利與養老產業的利益鏈有效對接，于政府而言，可以緩解財政壓力，于社會而言，又能開拓出一個前景光明的投資領域。養老項目的發起者可以是多方位的，政府需要根據政策按照需配給財政支持和補貼，在養老項目上，政府可以供給項目規劃、邀請銀行及相關企業參與養老項目的招投標，通過貼息等方式，支持雙方的項目貸款，并借助稅收杠桿吸引更多的社會資本進入養老服務行業。養老PPP的融資渠道也可以從傳統的銀行信貸模式拓寬為互聯網融資模式，通過合規合法的養老項目開展互聯網眾籌，進行廣泛的籌資融資，對于養老資金投入供需短缺和社會資本風險分擔上都是緩解資金壓力的有效應對之策，同時能夠在較長時間內降低政府投入的現金流。政府可以從一些有融資需求和服務需求的單體項目著手進行試點，形成經驗后再逐步加以推廣。

4.創建養老PPP財政補償機制——從固定的財政補貼拓展為綜合考慮建造成本、運營費用的動態補償機制。當前，在用好用足國家和地方政府對于發展養老服務業的各項常規的補貼和優惠政策同時，因地制宜地推進動態補償機制。研究制定以市級財政補償為主、地方財政給予支持的動態補償機制辦法。地方政府與開本企業通過資金補償、人才培訓、協同共建等方式建立動態補償機制。鼓勵在養老服務PPP項目進行補償試點，多渠道籌措資金，加大補償力度。考慮不同區域養老功能因素和支出成本差異，通過提高均衡性轉移支付系數等方式，逐步增加對重點養老區的轉移支付。財政預算內投資對重點養老項目的基礎設施及養老相關基本公共服務設施建設予以傾斜。完善養老服務PPP成效與補償資金分配掛鉤的激勵約束機制，基于成本收益原則對養老服務行業的成本項目進行梳理歸類，借助管理會計的本量利方法把成本分為固定成本、變動成本，強化對變動成本的管控，利用政府的財政、稅收及金融政策撬動更多收入來源，并加強對補償資金使用的監督管理，真正實現養老PPP項目的財政固定補貼拓展為綜合考慮建造成本、運營費用的動態補償機制。

5.制定養老PPP風險分擔機制——從合同條款風險擔當的機械執行轉化為動態要素下風險的合理分擔。養老PPP項目運營中面臨的一系列可知或者不可知的風險因素，如何正確化解并合理分擔風險是保障養老PPP模式順利運營的前提。PPP項目風險隨著項目的推動不斷演變，我們要對風險有清晰的辨識，要對風險分擔有周全的布局，在合同訂立時，明確風險的分擔上限和下限，各參與部門發揮比較優勢，各盡其能，控制風險。在養老項目中社會資本更多承擔設計、建設、財務、運營維護等商業風險，政府機構承擔政策、法律和最低需求風險等。養老PPP項目也要堅持風險和收益匹配原則，政府在PPP項目的風險分擔中保障風險與收益配比的公平。同時讓利于運營部門。在動態運營中，如果風險指數超出原預案的比例，則需要給予更多的風險分擔系數補償，從合同條款風險擔當的機械執行轉化為動態要素下風險的合理分擔，才能將項目多方參與者的利益得以保障，構成養老PPP利益共同體。

6.推行“滴滴養老”服務模式——從整體化限制化服務向分散化及時化隨叫隨到式服務轉變。“滴滴打車”以及成為人們出行的主流模式，并也被政府管理機構認可與推廣，通過已經成熟的互聯網體系，把分散的產品（服務）進行整合并共享合作。我們完全可以推廣這種模式，搭建養老信息化平臺——從專職養老機構發展為專職、兼職混合模式，分段、分時按需供給居家養老服務。居家養老的“滴滴養老服務”從原來的人與機構的連接，變為人與人、人與各種養老需求供給側的連接。我們可以把社區養老服務內容分類、分層次，梳理出養老服務領域的幾個細分市場，形成一定的場景閉環，依托于養老服務平臺體量，進行細分領域的導流和用戶培養，同時借助技術資源和平臺的共享，形成較強快速的業務及產品線的復制能力，最終構建起養老服務領域的產品生態體系。

總之，在養老PPP項目的試水期間，政府機構需做好前期市場調研，考慮、確認、評估相應的PPP運行過程中的風險因素和因子，同時分解風險，明確哪些風險由政府分擔，哪些風險需要讓私營部門知悉并制定切實可行的方案，各司其職。PPP的社會價值在于解決政府有效供給的同時，激活市場參與養老事業的潛能，在緩解養老進行財政困境的同時，拉動經濟內需，走向大公益、大民生。

四、結語

PPP模式的本質是公私合作提供產品和服務，成功的PPP模式能夠實現“1+1>2”的效果，政府與社會合作效果通過PPP模式呈現出更大的張力，提供公共服務比政府或企業單一供給具有不可比擬的效能，PPP不僅符合政府、企業的價值追求，也符合社會公共利益最大化的根本利益訴求。

PPP模式和居家養老服務的交互融合延展，讓養老服務更加專業化、社會化。“企業—社區—居家”的PPP模式，讓老年服務運營“旗艦店”實現品牌，達成規模。

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[責任編輯 吳高君]