鄉村振興的重要抓手：土地流轉的思考與政策改進

張信芳　趙蕊

摘 要：三農問題是關系國計民生的根本性問題，黨的十九大報告中提出實施鄉村振興戰略，這為新時代農業農村改革與發展提供了新的方向。鄉村振興是解決三農問題的總抓手，土地流轉是農業現代化發展的必經之路，是鄉村振興戰略的護衛艦。因此，實施鄉村振興戰略，必須以土地流轉為重要抓手。在鄉村振興戰略背景下，以山西省忻州市為例，從農村土地產權、市場運行、土地流轉程序以及相關的法律法規四個方面，對土地流轉發展狀況進行綜合分析，并針對性地提出相關的政策及建議。

關鍵詞：鄉村振興;土地流轉;忻州市;農村土地產權;市場運行

中圖分類號：F321.1? ? ? ? ?文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2019）28-0013-04

引言

三農問題影響著國家財政經濟和人民生活，在我國經濟發展過程中，三農問題一直未得到解決。黨的第十九次全國人民代表大會的報告中指出，必須始終把解決好三農問題作為全黨工作的重中之重，并做出了實施鄉村振興戰略的重大決策部署。實施鄉村振興戰略，是中國特色社會主義進入新時期做好三農工作的總抓手。而作為農業發展的根本、農村穩定的基礎的土地，成為解決三農問題的核心之處。由于中國城鎮化進程的加快，越來越多的農村勞動力流入城市，從而造成農村大面積的土地無人耕種，宅基地被閑置等土地問題。在這種背景下，土地流轉成為了處理這些問題的一個必經之路。因此，為使三農問題能夠得到更好的解決，必須要把土地流轉作為鄉村振興戰略實施時的主要抓手。

在我國改革開放的初始階段，土地還不被允許進行流轉，直到1994年12月農業部擬發的文件中首次提及“建立土地承包經營權流轉機制”后，農村土地流轉才開始正式開展起來[1]。然而，在推行農村土地流轉政策時，也發現了一些問題，如農民對土地確權的了解不清晰，土地流轉交易平臺不夠規范等，這些問題都是阻礙土地流轉推行的絆腳石[2]。基于以上背景，鄉村振興戰略下的土地流轉進程應如何推進成為重要且值得研究的問題。忻州市是山西省脫貧攻堅最大的主戰場，鄉村振興是脫貧攻堅的動力，為實現精準脫貧攻堅，就必須把鄉村振興戰略落實到位。故從農地產權，市場運作、土地流轉程序、法律法規這四個方面對忻州市農村土地流轉的實施情況及存在的問題進行綜合分析，并探索在鄉村振興這一戰略背景下，農村土地流轉更好推進的措施成為當前研究的重點。

一、忻州市土地流轉現狀

第一，土地流轉的總體情況。截至2018年12月底，忻州市由家庭承包經營的耕地的總面積為749.68萬畝，其中經過土地流轉的總面積占的比例為12.02%，達到90.09萬畝。家庭承包經營的農戶數量共72.45萬戶，其中有6.75萬戶的農戶將承包耕地流轉出，占家庭承包經營農戶數的9.32%。簽訂了耕地流轉合同共3.07萬份，占到流轉出承包耕地的農戶數量的45.48%。簽訂了流轉合同的耕地流轉面積共有27.85萬畝，占流轉總面積的30.09%。

第二，土地流轉的形式。近年來，土地流轉的形式發展的越來越多元化，已形成出租（轉包）、轉讓、互換、股份合作、等多種成熟的流轉形式。截至2018年12月底，忻州市土地流轉的形式（如下圖1（左）所示），通過出租（轉包）方式進行流轉的土地的面積為77.51萬畝、轉讓2.72萬畝、互換4.92萬畝、股份合作0.99萬畝，以其他形式留轉的面積為3.95萬畝，由圖1（右）可以看出，通過出租（轉包）流轉的土地面積占比為86.04%。這表明，出租（轉包）方式仍然是忻州市進行土地流轉的主要方式。

第三，土地流轉去向。隨著土地流轉市場的發展，我國農村土地的經營主體趨向多樣化發展，土地流轉主體從初始的單一農戶，逐步變化為農業合作社、農業大戶以及企業等多種新型經營主體，截至2018年12月底，忻州市土地流轉去向（如圖2所示），主要分為三種類型：農戶、合作社和企業。其中，流轉入農戶71.17萬畝、合作社15.33萬畝、企業1.93萬畝，流向其他主體的土地面積為1.66萬畝。能夠看出，農戶是土地流轉去向的主體。

二、存在的問題

（一）農地產權不明確，農民確權意識薄弱

明確農村土地產權的界定，是土地流轉成功開展的必要條件[3]。但是，當前我國農村土地所有權的主體尚未被精確地界定。法律規定農村土地所有權是屬于農民集體的，然而法律法規中并未對農民集體做出明確的定義，主體界定不明晰導致許多的不確定性產生，從而不利于我國農村土地流轉的推進。此外，很多農民對農村土地確權工作的認識不足，基層干部在土地確權的工作中發揮著重要的作用。但是，很多基層干部并沒有認識到土地確權的重要性，一方面認為土地確權應該是農民自身的事情，應由土地的供求雙方自行協商;另一方面也擔心將矛盾激化，故對土地流轉過程中出現的糾紛采取消極處理，互相推脫，造成農地糾紛難以調節，進而使得土地確權工作難以進行。

（二）市場運行機制不完善

我國農村土地流轉市場起步較晚，目前還沒有構成完整的市場體系，土地流轉市場運行機制還存在許多不足之處。

1.流轉渠道不暢通。目前忻州市的土地流轉交易平臺沒有規范化，缺少專門中介機構來進行土地流轉服務，土地流轉的相關信息沒有直接獲取的統一渠道，信息不能及時有效地傳遞，信息不對稱問題嚴重。土地的供給方難以獲得土地需求方的信息，一是大多通過鄰里鄉親的介紹來尋找土地的需求方，信息只能在熟識的人之間傳遞，因此可能的土地流出范圍較小;二是對不熟悉的土地需求方存在懷疑態度，導致土地難以流出。而想要獲得大量土地經營權的農戶、合作社以及企業，也難以得到適合投資經營的土地信息。

2.價格機制不完善。目前我國土地流轉價格制定的方式主要有四種：流轉兩方自行定價、政府指導定價、土地流轉價格評估服務機構定價以及競拍定價[4]。其中，最主要的定價方式是土地流轉兩方自行定價。在自行定價的方式下，可能會出現制定的價格較低的問題。這是由于農民的受教育程度偏低，談判能力較弱，在與大企業及地方政府進行交易時，大企業及地方政府具有買家壟斷的優勢，可能會刻意壓低價格，使得價格未按照市場經濟的規律來制定。此外，土地流轉價格評估服務機構對土地價格的測算較為科學準確，然而當前土地流轉價格評估服務機構較為缺乏，使得合同價格的確定成為一大難題。

3.融資機制不健全。現代化農業經營中多采用機械化、集約化及規模化的方式，土地的流入方需要投入較多的資金，因而資金的獲取對土地流轉的推進具有重要的作用。然而，當前土地經營者獲得資金支持的渠道較少，融資機制較不完善。由上文的分析可知，土地流轉的最大的流轉主體是農戶，然而我國金融機構對農民貸款所要求的信用水平較高，導致農民貸款困難。另外，忻州市用于解決土地問題、支持土地經營的財政資金投入量較少，社會資本也較難進入農村，因此農戶難以獲得足夠的資金支持。

4.交易費用較高。土地流轉過程中發生的交易費用，指土地流轉交易前后為了取得與土地流轉有關的信息而產生的費用[5]。由于目前土地流轉的市場運行機制尚不完善，信息傳遞渠道不暢通，因此土地流轉交易雙方取得需要的的信息必然會產生一些費用，如中介費用、議價成本、搜尋成本等。另外，土地的監督與避免違約的費用也較高。由于與土地流轉相關的法律法規還不完善，土地糾紛發生的可能性較大，在處理土地糾紛的過程中也會產生一些費用，如手續費、訴訟費、律師費以及處罰費用等，產生的這些費用將不利于土地流轉的推進。

5.工作經費缺乏。忻州市在農村土地承包管理方面獲得的財政支持嚴重不足。各縣市區的財政預算中，專門工作經費基本沒有列入在內。由于在土地流轉工作上工作經費的較少，使得土地流轉業務部門難以較好地開展工作。

（三）土地流轉程序不規范

農村土地流轉中普遍存在的一個問題是流轉行為不規范。我國農村很多地區的農民不能充分認識、了解土地承包關系，土地流轉主要是農民私下里自行流轉，土地流轉各方很多都不會簽訂正式的合同，忻州市簽訂流轉合同的數量為3.07萬份，僅占不到一半的比例，很多農民僅通過缺乏法律保障的口頭商議來進行土地交易，約束力較低，雖然一些農民簽訂了土地流轉交易合同，然而很多合同并不是標準的合同格式，只對土地流轉交易的期限、面積、金額進行了說明，沒有約定交易雙方的權利與義務，以及違約情況下的賠償與處罰方式。我國土地流轉程序中要求農民在土地流轉時，土地流出方應該向村部有關組織提出申請，并填寫流轉申請書，但很多土地流轉交易的參與者只有土地的供求雙方，村委會并未參與其中，因此土地流轉交易并未通過村委會的認證與法律部門公證。因此，若土地流轉進程中發生紛爭與違約，交易雙方的權益均將很難得到保障。

（四）相關法律法規不完善

目前，我國已存在幾部涉及土地流轉方面的法律法規，如《憲法》《物權法》《農業法》《農村土地承包法》《土地管理法》等法律法規[6]，這些法規對土地產權管理、用途管制、土地流轉的期限及土地承包管理等方面都給出了說明。但由于當前土地流轉的現狀較為復雜，因此現有的相關法律法規不能涵蓋土地流轉的所有方面，對土地流轉的相關程序、內容的規定較為籠統，沒有清晰的規定。如對土地流轉的期限、土地流轉的產權性質、價格及管理等方面缺乏規范的法律約束，因此可操作性較差，使得土地流轉中產生的糾紛難以依法解決。

三、鄉村振興戰略背景下土地流轉發展的政策建議

鄉村振興戰略下，農村土地流轉步入到一個快速發展的新時期，解決土地流轉中存在的問題成為刻不容緩之事。因此對于土地流轉上存在的問題，結合以上分析給出以下建議，以期能為鄉村振興戰略更好地實施助力。

（一）深化三權分置，加快土地確權

土地產權的清楚界定是土地流轉順利開展的必要條件。完善農地產權制度以及落實三權分置是鄉村振興的必然要求。當前我國農村地區的農民對土地的所有權、承包權及經營權的含義區分不清，對土地流轉的重視程度較低，這些都成為了妨礙土地流轉的要素。因此，各級政府必須加強對土地產權相關法律法規政策的宣傳與引導，提高農民群眾和農村基層干部對土地流轉的認知程度及重視程度。同時，應深化落實三權分置改革，明確農民的承包權、經營權，在保證土地為集體所有的前提條件下，鞏固農村土地承包權的期限保持長期不發生變動，促使農村土地經營權更靈活流轉。應大力開展土地確權工作，為土地流轉的規范化打好基礎。要切實做好土地確權的登記以及證書發放工作。相關部門應嚴格保管好土地承包、土地流轉相關的檔案資料，并且應以村為單位，設立農村土地承包以及農村土地流轉的涉及的賬簿，縣鄉兩級政府應合理利用互聯網技術，對土地承包和流轉的合同實施規范化管理。

（二）優化市場運作機制

建立并完善農村土地流轉的市場運作機制，是土地流轉能夠順利推進的必要條件，并且在鄉村振興這一背景下，農村土地的市場化已經成為必然的趨勢。因此，只有建立并完善土地流轉的市場機制，才能保證土地流轉供求雙方的合法權益不受損害。

1.加快建立與完善土地流轉交易平臺，整合農業信息網、農村“三資”管理系統、數字鄉村網以及村務政務公開欄，改進農村土地流轉相關信息發布的網絡，確保農村土地流轉的相關信息可以及時公布出來，保障農村土地流轉信息暢通，減弱在農地流轉過程中由于信息不對稱帶來的負面影響。

2.完善土地流轉的定價機制，設立專業的土地流轉估價服務組織、機構，該機構不應具有市場功利性，而應是公益性質的，且在評估過程中應保持客觀公正。在評估定價時既需以市場調節為主導，又需要政府進行適當的指導，但基層政府不應對價格評估進行干預，應避免其在土地流轉定價過程中為自身利益而損害農戶的合法權益。

3.健全農村土地流轉的金融機制。政府應指導建立更多的融資渠道，降低村鎮銀行的準入標準，發展村鎮銀行等小型、微型涉農金融機構，加大信用貸款的投入力度，如可通過農村信用社提供更多的小額信貸以及長期貸款服務來滿足農戶的資金需求。財政資金應主要投向規模經營者長期項目以及農業龍頭企業的長期項目。另外，應堅持將土地流轉與建設美麗鄉村聯系在一起，通過大量吸收社會工商資本加強土地流轉，從而將社會資本融入到美麗鄉村建設中。

4.應強化土地流轉管理，通過公開的方式轉讓土地使用權，推動土地流轉行為的合規化。各縣、各鄉鎮、行政村應針對本地的實際情況，實施適用的土地流轉辦法，并設立健全相關的考核機制。有效發揮土地流轉交易服務中心和組織的作用，建立縣鄉村三級聯動服務網絡，保證土地流轉能夠規范、健康地運行。

5.要增加土地流轉工作經費，真正起到土地流轉業務部門對土地流轉工作的指導和規范作用。

（三）完善土地流轉糾紛仲裁、調節機制

為處理土地流轉時發生的糾紛現象，必須完善土地流轉的糾紛仲裁與調節機制。各地、各級有關部門需及時了解農民在土地流轉過程中發生的糾紛，積極依法建立農地流轉糾紛仲裁委員會，不斷完善流轉糾紛調節處理機制，對參與仲裁、調節的相關人員進行培訓，提高仲裁人員的專業素質，嚴格按照法律進行調解仲裁工作，確保農地流轉過程中的糾紛能夠及時化解。對尚未進行糾紛仲裁工作的地區，應盡快開展仲裁工作，最大化發揮仲裁糾紛調節處理的作用。

（四）完善法律法規，加強監督力度

為更好地推進土地流轉，需更有針對性的法律法規對其相關內容進行規范。法律中應明確給出集體所有權的主體范圍，對農民集體的概念做出明晰的規定，以防農村土地所有權虛位;清晰界定土地流轉各方的權利與義務;對土地流轉方面的期限給出清楚的規定。另外，健全立法的同時還需嚴格執法，加大對違法違規行為懲罰力度，強化政府監督與群眾監督，設立群眾監督反饋制度。

（五）發展新型農業經營主體

現階段，應加快培育新型職業農民、農業種養大戶、農民專業合作社、家庭農場、農業龍頭企業等新型農業經營主體，應該盡可能地發揮有才之人的作用，并利用農業大戶的帶動作用，增進農業的適度規模經營，使用規模化經營來帶動標準化生產，用高效益推動土地流轉的順利進行。

參考文獻：

[1]? 郭金豐.鄉村振興戰略下的農村土地流轉：市場特征、利益動因與制度改進——以江西為例[J].求實，2018，（3）：79-97.

[2]? 王薇，馬慧芳.新型城鎮化背景下變革農村土地流轉的方式[J].農業經濟，2019，（3）：91-93.

[3]? 趙敏.新制度經濟學視野下的農村土地流轉制度[J].農村經濟，2009，（11）：38-40.

[4]? 郝宇彪，管智超.中國農村土地流轉價格形成機制的比較分析[J].區域經濟論，2018，（6）：105-113.

[5]? 孫瑩.我國土地流轉市場的交易費用分析[D].鄭州：河南師范大學，2017.

[6]? 侯艷.新制度經濟學視角下的農村土地流轉問題研究[D].長春：吉林大學，2015.

Abstract：The issue of agriculture，rural areas and farmers is a fundamental issue concerning the national economy and the peoples livelihood.The report of the 19th National Congress of the Communist Party of China put forward the implementation of the rural revitalization strategy，which provides a new direction for the reform and development of agricultural and rural areas in the new era.Rural revitalization is the general grasp of solving the issue of agriculture，rural areas and farmers.Land transfer is the only way for the development of agricultural modernization，and it is the frigate of the rural revitalization strategy.Therefore，to implement the rural revitalization strategy，we must take the land circulation as an important starting point.So，under the background of rural revitalization strategy，taking Xinzhou City，Shanxi Province as an example，comprehensively analyze the development of land circulation from the aspects of rural land property rights，market operation，land circulation procedures and related laws and regulations，and targeted implementation policy improvement should be a major focus of current research.

Key words：rural revitalization strategy;land circulation;Xinzhou city;rural land property rights; market operation

[責任編輯 吳高君]