Fintech的高質量發展與“監管沙箱”的經驗借鑒

卜亞 印睿杰

摘要：大數據、人工智能、區塊鏈等新興技術與傳統金融的深度融合誕生了“金融科技（FinTech）”。為了防止金融科技的野蠻生長并推動其高質量發展，監管當局需采用新的監管方式——“監管沙箱”。本文首先闡釋新技術發展下的金融科技;其次研究“監管沙箱”制度的最新國際進展，并探究風險可控下鼓勵創新的監管思維;最后提出了我國金融科技實現高質量發展的監管應對。

Abstract： New technologies such as big data， artificial intelligence， block chain and so on， combined with traditional finance， have produced new financial products and services， which are called "Fintech". In order to prevent the savage growth of Fintech and promote its high-quality development， the regulatory authorities need to adopt a new way of supervision——Regulatory Sandbox. Firstly， this paper explains the Fintech under the development of new technology.? Secondly， the paper studies the latest international progress of the regulatory sandbox and explores the regulatory thinking to encourage innovation under controllable risks. Finally， the paper puts forward the countermeasures to realize high quality development of Fintech in China.

關鍵詞：金融科技;高質量發展;監管科技;監管沙箱

Key words： fintech;high-quality development;regtech;regulatory sandbox

中圖分類號：F831? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號：1006-4311（2019）29-0206-04

1? 概述

當前，我國金融科技迅猛發展，然而其潛在風險不容忽視。英國為了促進金融科技的發展和監管創新，提出了“監管沙箱”制度，并被眾多發達國家所采用。我國可借鑒“監管沙箱”制度的跨國經驗，建設符合我國國情的“監管沙箱”制度，實現金融科技的高質量發展和監管創新。

1.1 金融科技的發展

金融科技是新興金融業務，有別于傳統金融業務并對其構成挑戰。Douglas和Janos等（2015）[1]認為金融科技本質上是一種“破壞式創新”。Kobayashi（2017）[2]指出金融科技包括智能分析、智能投顧、支付清算、網絡信貸等服務。尹海員（2017）[3]認為金融科技對提高金融服務效率有著巨大作用。皮天雷和劉垚森等（2018）[4]則認為金融科技由眾多新興科技為后端支撐，為傳統金融行業帶來新的業務模式。郭建輝（2018）[5]指出金融科技發展創新可以提升我國金融市場服務效率、增強創新能力。

1.2 金融科技的風險

金融科技會帶來潛在風險，但也可以應用以控制風險。Demertzis和Merler等（2017）[6]認為金融科技由于其技術風險和金融風險相疊加的特點，風險傳播的力度和速度更快。Lee和Yong（2018）[7]認為金融科技雖然本身具有風險，但也可用來控制風險。邊衛紅和單文（2017）[8]認為由于金融科技的多樣性、虛擬性、風險隱蔽性等特點，會帶來信息科技風險、操作風險和系統性風險。李文紅和蔣則沈（2017）[9]指出金融科技能夠降低金融服務成本，提升效率，但也降低了金融監管的有效性。

1.3 金融科技的監管

金融科技的監管要從平衡創新與監管的角度著手。Arner和Barberis等（2015）[10]認為應該設計一個兼顧金融科技行業、消費者與監管主體的監管對策。Ingle（2018）[11]認為“監管沙箱”能夠一定程度上解決金融科技創新和監管的平衡問題。楊宇焰和譚明鵬（2017）[12]提出將“監管沙箱”引入互聯網金融行業，來解決國內金融科技野蠻生長和監管創新滯后的現實。許多奇（2018）[13]指出“監管沙箱”能夠兼顧金融創新和金融監管，實現金融科技的高質量發展。

綜上所述，國內外學者對金融科技的發展、風險和監管進行了廣泛的研究，取得了一定研究成果，但需要進一步深入研究“監管沙箱”制度的跨國經驗，探究風險可控下鼓勵創新的監管思維，提出促進我國金融科技高質量發展的監管應對措施。

2? “監管沙箱”的起源、概念和運行模式

2.1 “監管沙箱”的起源和概念

“沙箱”（Sandbox）是計算機科學領域術語，一般來說是指編制網絡虛擬執行環境?！氨O管沙箱”一詞最早出現于2015年3月發布的《Fintech的未來：英國作為世界金融科技的領導者》報告上。基于此報告，英語金融行為監管局FCA于2015年11月正式發布了《監管沙箱》文件，于全球范圍內首創了“監管沙箱”制度。在文件中，“監管沙箱”制度秉持“實驗測試”思想，為金融科技企業創設了一個小范圍但真實的“安全空間”。

在“安全空間”中，金融科技企業經過特別授權，運行可能具有破壞性和未知風險的創新金融產品。此類測試在遇到問題時不會立刻受到監管規則束縛，而是降低測試項目的準入門檻和監管限制，在風險可控的情況下發掘該項目不易察覺的風險和缺陷。若項目通過測試，即使并不能滿足現行監管規則，監管部門也可授權其在更大范圍進行測試;若項目并不能通過測試，會造成不良后果或者存在巨大的缺陷風險，監管當局可由此開展風險評估，與企業交流后可敦促企業進行修改調整，也有權叫停項目。在此過程中，監管當局能夠根據測試情況動態修改監管規則，在保證金融科技創新健康發展的同時，有效防范金融風險，達成金融監管和金融創新之間的平衡。

2.2 “監管沙箱”的運行模式

根據英國金融行為監管局的界定，進入“監管沙箱”進行測試的項目有著五條準入標準：第一，不論創新的內容為何，創新范圍是否屬于金融領域;第二，此創新是否屬于真正的創新，是否明顯地有別于已有的金融產品或金融服務;第三，此創新能否長久地使得消費者受益，使得消費者的預期得到改善;第四，此創新有無置于“監管沙箱”內測試的必要，其測試目的是否清晰明確;第五，創新企業是否投入足夠的資源和精力進行研發，是否了解并參考了相關法律法規，是否已經采取了相關措施以降低可能產生的風險?！氨O管沙箱”的詳細準入標準如表1所示。

“監管沙箱”的運行時間一般為3至12個月，其運行的一般步驟見圖1所示。

3? “監管沙箱”的最新國際進展

國際上創設并成熟運行“監管沙箱”的國家和地區主要有英國、澳大利亞、新加坡和中國香港，其運行方式大致相當，但實施對象、領域和措施略有不同。

3.1 英國“監管沙箱”最新進展

英國是首創“監管沙箱”制度的國家，其運行模式上文已述，但其運行依舊具有自身特點。第一，英國金融行為監管局（FCA）會為每一個受測企業指定一名聯系人，后續其交流通過聯系人進行;第二，測試企業在開測前需與FCA共同商定可放寬的監管規則;第三，FCA能夠在測試期間為企業提供指導，且承諾不采取執法行動;第四，FCA要求此測試從頭至尾保護消費者，客戶享有與其他未受測企業客戶同等的權利，項目失敗時可以獲得補償。

FCA熱衷于探索在受控環境中是否能夠在有效管理相關風險的同時實現消費者利益。自2018年3月7日至2019年4月29日，FCA先后分別收到了來自不同金融科技企業的第四批69份和第五批99份“監管沙箱”測試申請，其中58個產品已經納入或完成測試流程，其中包括消費信貸、智能投顧、保險、銀行批發零售業務、數字身份解決方案等產品。

FCA所推出的“監管沙箱”制度效果斐然。它保護了消費者利益，幫助創新企業在監管環境中運營，將產品更快地推向市場。根據FCA戰略與競爭執行總監Chirstopher Woolard在倫敦創新金融全球峰會（IFGS）上發表的評估報告，在完成沙箱測試的47家公司中，大約80%的公司都能夠在獲得授權后于市場上進行運營，幾乎有一半的企業在測試期間和測試之后獲得了額外的投資。這項成果很好地體現了“監管沙箱”制度提升金融效率，促進金融創新的初衷。

3.2 澳大利亞“監管沙箱”最新進展

在英國首創“監管沙箱”概念后，澳大利亞監管當局迅速對此進行了關注并學習借鑒。澳大利亞證券和投資委員會（Australian Securities & Investments Commission，縮寫為ASIC）于2016年設立了“監管沙箱”的框架，并且在2017年2月份發布了《監管指南257：在未持有金融服務和信貸許可證下對金融科技產品和服務的測試》（Regulatory Guides 257： Testing Fintech Products and Services Without Holding an AFS or Credit Licence）（簡稱《指南》）?！吨改稀分赋?，獲得測試批準的金融科技企業無需持有金融服務或信貸許可證便可以測試其金融創新產品，澳大利亞的“監管沙箱”由此展開。

澳大利亞的監管當局會對金融行業進行嚴格的牌照許可管理。一般來說，一個新的產品或服務發布前，金融公司必須取得相應的金融許可證或信貸許可證，才能夠繼續進行產品或服務的運行。但在其“監管沙箱”的運行體系中，金融科技企業可以獲得許可證豁免（Fintech Licensing Exemption），有豁免證的公司可以在不持有許可證的情況下在市場中測試其產品和服務。綜上，澳大利亞“監管沙箱”的核心是“許可證豁免”。ASIC所確立的“許可證豁免”的準入標準以客戶人數、金額限制和消費者保護為核心。截至2019年4月15日，澳大利亞的“監管沙箱”已經對數字化咨詢、市場借貸、支付類、數字錢包等一系列領域內金融產品進行了測試，有六家企業獲得了許可牌照豁免。

3.3 加拿大“監管沙箱”最新進展

在英國FCA公布其“監管沙箱”計劃后，為了支持加拿大國內提供創新服務、產品和應用的金融科技企業，加拿大證券管理局（CSA），于2017年2月公布了“監管沙箱”計劃。加拿大“監管沙箱”的準入標準和運行模式與英國模式并無太大差異，其申請進入沙箱的也主要分為“闡述條件——進行申請——進行復審——調整運行”幾個步驟。根據CSA公布的最新進展，截至2018年10月，已有8家公司在加拿大“監管沙箱”的許可名單內，其主要分為加密數字貨幣投資基金、代幣發行和線上風險投資平臺。

加拿大“監管沙箱”雖然起步遲，進入測試的企業少，但其發展勢態平穩，其以個案識別為基礎，不設定具體創新標準，相較于其他國家更加靈活，政策適用性更強。在未來，加拿大證券管理局打算接納更多的企業入場，在不斷的測試過程中為加拿大金融科技提供良好的市場環境和監管環境，為國際競爭打下基礎。

3.4 中國香港“監管沙箱”最新進展

中國香港的“監管沙箱”于2016年9月推出，與上述國家略有不同，其采取分業設置的方式創建“監管沙箱”制度：由香港金融管理局（HKMA，承擔央行角色和銀行業管理職能）為金融業“監管沙箱”（Fintech Supervisory Sandbox）服務，由證監會和保監會為證券和保險業的“監管沙箱”提供服務。同時，在HMKA內設置金融科技監管聊天室，三個行業同時在此聊天室內與監管當局進行溝通交流和數據共享。若企業產品為跨行業產品，企業可選擇只從最適單一沙箱入口進入，而不需向其他沙箱入口進行申報。

截至2019年3月底，共有48項新科技產品使用“監管沙箱”實行，其中32項試行行業已經完成，有關產品也已于測試后推出。此外，有26項試行項目是銀行與科技公司共同合作完成的。香港金融監管局下一步打算創建“全球金融創新網絡”，它于2019年2月1日邀請有意在多個地區測試其金融創新產品、服務或商業模式的企業申請參與先導跨境測試。

4? “監管沙箱”實現風險可控下鼓勵創新的監管思維

各國為了鼓勵創新而進行監管，逐漸探索發展出了具有容錯率，有試驗性和遠見性的監管道路，“監管沙箱”制度是其集大成者?！氨O管沙箱”制度能夠實現風險可控下鼓勵創新的監管思維。這種監管思維主要體現在下述四個方面。

4.1 監管指導創新——風險可控下鼓勵創新的基本方向

盡管各國監管當局創設“監管沙箱”的目的在于維護金融系統穩定，減少金融創新企業進入市場的成本并促進更多金融創新產品入場，但這并不意味著盲目采取措施促進創新。在“監管沙箱”的運行過程中，監管當局不斷在追求與金融創新公司進行全方位多角度的溝通合作與交流，對項目進行定期的建設性研究探索，按照沙箱運行情況不斷調整產品的細節內容，動態地修改沙箱測試的準則、架構和時限等。此過程中，監管當局在克服金融創新中的“逆向選擇”和“道德風險”的同時，也能夠因為做出了充分準備而消除一些潛在風險，因此監管當局的參與和雙方的合作是實現金融創新產品風險可控的必要條件。若監管當局喪失干預能力或干脆放棄與金融科技企業的定期交流和溝通，金融創新所帶來的各種風險和后續破壞性結果將接踵而至。如果監管當局能夠與金融創新企業建立良好的溝通交流機制，那么“以監管促創新”、“以監管指導創新”的發展思路就會打通，這也是金融科技行業在風險可控的條件下鼓勵創新的基本方向。通過“監管指導創新”，金融科技創新的潛力將會受到激發，金融市場和金融體系會因為風險的減小而提升效率，金融行為也將得到規范，整個金融科技行業甚至金融業的生態環境將會得到改善。

4.2 早期產品測試——風險可控下鼓勵創新的核心思想

對產品進行早期的測試是“監管沙箱”制度的核心思想。由于金融科技風險包含了技術性風險和金融產品本身的風險，兩種風險相互交織疊加，金融科技產品往往不能夠滿足當前的風險控制和監管規則。而通過早期的、在真實的市場運行環境中的小范圍測試，監管當局能夠將監管范圍單純從產品運行測試的環節延伸至產品的開發、銷售和售后服務等環節，從而在各個環節獲得相應數據和信息，通過技術性的手段對這些數據信息進行分析處理并產出分析報告，由此對金融產品實質進行準確的判斷和認知。經過這種方式，監管當局就能夠在產品測試的早期階段就進行介入，從而保證產品合同細節、信息披露程度、消費者隱私保護、風險賠付水平等方面都能夠插入監管當局的干預行動。采取這種模式，監管當局既能夠保護消費者權益，排查不利于消費者利益的風險和缺陷，又能夠在創新金融產品的合規性方面做出必要保障，由此達到風險可控的效果。這種思想不同于傳統的事前預測分析思想，它真正能夠對早期項目進行動態分析和實時決策，并由對項目的下一進程進行預判，從而實現真正意義上的風險可控。

4.3 監管科技運用——風險可控下鼓勵創新的有效手段

在金融科技創新和“監管沙箱”運行過程中，其內部加載運用了諸多如大數據、云計算、人工智能和區塊鏈技術等新技術作為底層技術支撐，能夠實時地收集處理數據。這些技術不僅可以用于金融科技的開發，更可以利用在監管層面，使其作為金融監管的一種手段。英國金融行為監管局將幫助監管當局運用技術手段、更加高效地滿足金融合規監管要求的信息技術定義為“監管科技”。面對新技術堆砌的金融科技產品，金融監管越發地需要數據量和準確的數據分析，監管判斷和政策制定高度依賴于數據，數據的數量、質量和數據的處理效果決定了監管當局是否能夠采取更有效率的監管手段，而這些正是“監管科技”可以做到的。通過采取與金融科技相仿的手段，監管可以通過程序化的手段收集分析巨量的金融科技產品數據，并實時進行預警，實現對金融創新產品的動態監管。通過機器學習，監管當局可以動態設定監管指標，動態地更新監管策略，大大提升金融科技的監管效率。監管科技的應用可以實現在風險可控條件下，縮減創新產品的成本，以此鼓勵金融科技創新。因此，監管科技的運用勢在必行，它是風險可控下鼓勵創新的有效手段。

4.4 消費者保護——風險可控下鼓勵創新的必要前提

各國“監管沙箱”制度中都有一個重要的準入條件：對參與測試產品購買的消費者予以保護，對于測試失敗的項目，監管當局強制要求企業對消費者進行補償。金融科技的存在意義在于提高市場效率，為消費者提供更多的收益和便利，而又由于其存在未確定風險和缺陷，可能會為消費者帶來意想不到的損失，因此從監管層面設定強制性補償和保護措施特別貼合其造福于消費者的存在意義。金融科技的本質仍是金融，雖然其風險由技術性風險和金融風險疊加而成，但在進入市場前期，其主要受眾仍是廣大消費者群體，消費者權益的侵害將成為風險的集中點。若金融科技公司乃至監管當局不能夠意識到金融市場的長久發展以消費者需求作為基礎，忽視了對于消費者權益的保護，那么金融市場的發展將失去消費者支持，這不但會影響監管當局以及政府公信力，甚至會引發系統性金融風險，造成廣大金融消費者財富損失。

5? 我國金融科技實現高質量發展的監管應對

“監管沙箱”制度在諸如英國這樣的發達國家中取得了成功。然而，上述國家金融業發展程度要遠遠超過我國，“監管沙箱”制度作為其先進監管理念的集大成者，還不完全適用于我國。當前我國金融監管還處于轉型階段，如果在這種情況下貿然引進“監管沙箱”，勢必無法起到良好效果。制度雖無法照搬照抄，但其監管思維依然可以為我國健全金融監管體系提供指導性建議。

5.1 強調監管科技，發展基礎設施

監管科技能夠“以毒攻毒”，以技術手段，通過數據收集、深度分析、機器學習等方式，快速判斷金融科技項目的質量、風險、價值等屬性，降低監管成本，提升監管效率。在金融科技時代，必須要明確把監管科技作為金融監管的一項基礎設施，通過立法的形式加快數據使用標準和數據安全準則的建立;監管當局需要采取例如稅率優惠、準入條件降低和各類手續減免等多種方式鼓勵金融科技企業參與到監管科技的建設中來，鼓勵企業和監管當局進行深入的溝通交流和及時共享;監管當局也須借鑒國外先進經驗和科技手段，實現監管科技的成熟化與常規化。除了監管科技外，監管當局也要努力促成金融科技產品市場、金融科技運行平臺、產品信息平臺、項目融資平臺和業務運行指導窗口等多種基礎設施的建設，努力建設具有規范性、標準化和高效化的金融科技行業。

5.2 立足自貿區域，搭建測試平臺

“監管沙箱”的核心思想即設立實驗測試平臺，但如何建設中國式的測試平臺，如何劃定測試區域，是一件從無到有的事情，相當于“摸著石頭過河”。但結合我國實際，不難發現上海自貿區是建設測試平臺的良好場所。上海自貿區建設的初衷就在于為上海建設國際金融中心提供“實驗場所”。自貿區并無獨立地金融建設戰略，而是服務于建設上海使其成為國際金融中心的戰略規劃。這種模式的好處在于，規章制度的改革被嚴格限制在自貿區內，改革可以更加市場化，即便出現問題，影響范圍也十分有限，而成功經驗卻可以在更大范圍內進行推廣。監管當局可以參考已有的自貿區制度，將金融科技企業和產品劃定進自貿區范圍內，在此基礎上搭建金融科技產品測試平臺和“監管沙箱”制度，設立專門的自貿區金融科技測試管理機構，予以監管權和立法權，獨立地把控金融科技產品準入門檻、注冊與審核流程。

5.3 創新監管制度，重設角色定位

在早期的金融監管中，金融監管大部分是在行政主體和上層部門的主導下進行的，監管活動甚至成為了博弈性甚強的“貓鼠游戲”，需要監管當局對當前監管制度進行重新思考和再次創新?！氨O管沙箱”的優秀之處在于它破除了監管當局和企業之間“貓和老鼠”的關系，將針對產品監管所引發的“相互博弈”關閉轉變成了“協同促進”關系。監管當局首先自身要從“機構監管”模式走向“功能監管”模式，提高監管部門自身的運作效率;其次，明確監管為創新提供指引的思想，監管當局創設沙箱制度，為金融科技企業提供便利，主動接觸金融科技企業，同時照顧消費者意見，加強雙方之間的積極溝通交流，在利用監管科技接受動態指導的同時，實時地改變監管政策，為產品測試的場景建設和產品完善提供指導性的意見，達成“監管者——企業——消費者”的三方協同。

5.4 注重消費保護，改善市場環境

經過多次金融危機的經驗教訓，金融消費者權益保護已經成為國際金融風險防范控制的共識。與歐美國家動輒幾百年的發展時間相比，我國金融業相關法律法規還未完善健全，對消費者權益的保護十分欠缺。“大眾創業，萬眾創新”口號和浪潮之后，P2P產業的百花齊放和爆雷，就帶給廣大金融消費者以深深的傷害，又如部分金融科技產品過分強調產品的收益性和便捷性，而忽視了產品風險和消費者個人信息保護，產生了很多惡性的社會事件。為了保證我國金融科技產業的長遠發展，構建健康的金融市場環境，必須完善并健全金融消費者權益保護機制。第一，完善金融科技企業信息披露，要求其揭示產品風險和賠償能力，保護消費者的知情權和求償權;第二，監管當局要設立更有效率的消費者反饋、投訴和維權平臺，在混業監管的基礎上健全糾紛解決機制。

參考文獻：

[1]Douglas W， Janos B， Ross P B. Fintech and Regtech in a Nutshell， and the Future in a Sandbox[J]. The CFA Institute Research Foundation， 2015.

[2]Kobayashi S. Insurance and Financial Stability： Implications of the 2016 IMF Global Financial Stability Report for Regulation and Supervision of Insurers[J]. Journal of Financial Regulation and Compliance， 2017， 25（1）： 1-10.

[3]尹海員.金融科技創新的“監管沙盒”模式探析與啟示[J]. 蘭州學刊，2017（9）：167-175.

[4]皮天雷，劉垚森，吳鴻燕.金融科技：內涵，邏輯與風險監管[J].財經科學，2018（9）：16-25.

[5]郭建輝.我國互聯網金融發展的內生邏輯，驅動因素與金融功能效應[J].稅務與經濟，2018（1）：39-45.

[6]Demertzis M， Merler S， Wolff G B. Capital Markets Union and the Fintech Opportunity[J]. Policy Contributions， 2017（22）： 1-17.

[7]Lee I and Yong J S， Fintech： Ecosystem， business models， investment decisions， and challenges[J]. Business Horizons， 2016， 61（1）： 35-46.

[8]邊衛紅，單文.Fintech發展與“監管沙箱”-基于主要國家的比較分析[J].金融監管研究，2017（7）：85-98.

[9]李文紅，蔣則沈.金融科技（FinTech）發展與監管：一個監管者的視角[J].金融監管研究，2017（3）：1-13.

[10]Arner D W， Barberis J N， Buckley R P. FinTech， RegTech and the Reconceptualization of Financial Regulation[J]. Social Science Electronic Publishing， 2016.

[11]Ingle L. Why Build a Sandbox on a Beach？ An Analysis of Fintech Regulation in New Zealand[J]. Social Science Electronic Publishing， 2018.

[12]楊宇焰，譚明鵬.英國監管沙箱對我國完善金融創新監管的啟示及應用研究[J].西南金融，2017（7）：9-15.

[13]許多奇.金融科技的“破壞性創新”本質與監管科技新思路[J].東方法學，2018（2）：4-13.