環(huán)境功能區(qū)劃在建設(shè)項目環(huán)評中的應(yīng)用思考

范懷心 嚴(yán)航貞

摘要：《金華市區(qū)環(huán)境功能區(qū)劃》已實施4年，其在建設(shè)項目環(huán)評的應(yīng)用過程中，發(fā)現(xiàn)存在相鄰功能區(qū)邊界描述不清、個別管控措施具有歧義等問題，給環(huán)境管理決策帶來困惑。本文從一名基層環(huán)評工作者的角度出發(fā)，對環(huán)境功能區(qū)劃的內(nèi)容及應(yīng)用工作提出具體建議。

Abstract： The "Jinhua City Environmental Function Regionalization" has been implemented for 4 years， in the application of the construction project EIA， problems such as unclear boundary description of adjacent functional areas and ambiguous control measures have been found. This has maked people confused during environmental management decision process. From the view of a basic EIA worker， this paper puts forward concrete suggestions on the content and application of Environmental Function Regionalization.

關(guān)鍵詞：環(huán)境功能區(qū)劃;邊界;管控措施;多規(guī)合一

Key words： Environmental Function Regionalization;boundary;control measures;multiple planning integration

中圖分類號：F205? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號：1006-4311（2019）29-0101-02

1? 金華市區(qū)環(huán)境功能區(qū)劃的編制情況

環(huán)境功能區(qū)，是在指定區(qū)域內(nèi)的生態(tài)環(huán)境和調(diào)節(jié)功能，即根據(jù)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要與不同區(qū)域在環(huán)境結(jié)構(gòu)、狀態(tài)與調(diào)節(jié)功能上的差異所劃定的區(qū)域，在某一區(qū)域內(nèi)需按要求實施相應(yīng)的管理[1]。而環(huán)境功能區(qū)劃是貫穿整個空間治理體系的重要手段，是實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境空間管控的重要舉措，是落實主體功能區(qū)戰(zhàn)略、優(yōu)化國土空間開發(fā)格局的具體實踐，是推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的迫切需求[2]。

浙江省是原環(huán)境保護(hù)部在2012年選擇開展環(huán)境功能區(qū)劃編制實施的試點工作的三省份之一。并于2014年8月發(fā)布了根據(jù)《關(guān)于開展市縣環(huán)境功能區(qū)劃編制工作的通知》（浙環(huán)發(fā)〔2014〕48號）以及《浙江省市、縣（市）環(huán)境功能區(qū)劃編制技術(shù)指南（試行）》[3]。根據(jù)國家及浙江省的相關(guān)文件及編制技術(shù)指南，金華市區(qū)于2015年8月完成了《金華市區(qū)環(huán)境功能區(qū)劃》的編制工作。區(qū)劃將金華市區(qū)劃分為6類43個環(huán)境功能區(qū)，其中自然生態(tài)紅線區(qū)6個，面積為607.16平方公里，占市區(qū)總面積的29.62%;生態(tài)功能保障區(qū)7個，面積為535.22平方公里，占市區(qū)總面積的26.11%;農(nóng)產(chǎn)品安全保障區(qū)2個，面積為532.36平方公里，占市區(qū)總面積的25.98%;人居環(huán)境保障區(qū)14個，面積為198.95平方公里，占市區(qū)總面積的9.71%;環(huán)境優(yōu)化準(zhǔn)入?yún)^(qū)10個，面積為100.44平方公里，占市區(qū)總面積的4.90%;環(huán)境重點準(zhǔn)入?yún)^(qū)4個，面積為75.35平方公里，占市區(qū)總面積的3.68%。

環(huán)境功能區(qū)劃符合性分析在建設(shè)項目環(huán)評中是不可或缺的一個章節(jié)。從項目的空間選址、管控措施、負(fù)面清單等方面來對照分析項目在此落地的可行性。目前處于“十三五”末期，是以改善環(huán)境質(zhì)量為核心加強環(huán)評管理，深化環(huán)評制度改革的關(guān)鍵時間。近幾年，各類導(dǎo)則相繼更新，各種技術(shù)規(guī)范也不斷出臺，規(guī)劃環(huán)評也在不斷普及，環(huán)評報告的編制已與之前大不相同。本文從一名基層環(huán)評工作者的角度，就環(huán)境功能區(qū)劃在建設(shè)項目環(huán)評應(yīng)用中發(fā)現(xiàn)的問題，結(jié)合“十三五”環(huán)保工作的要求，淺談幾點看法。

2? 目前在項目環(huán)評應(yīng)用中發(fā)現(xiàn)的問題

2.1 區(qū)塊界限描述模糊

六大類環(huán)境功能區(qū)實行差別化管理，制定不同的環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)和管控措施。環(huán)評過程中，根據(jù)項目地理位置判斷其所屬環(huán)境功能區(qū)劃名稱及編號是判斷環(huán)境功能區(qū)劃相符性的第一步。而在實際的環(huán)評編寫過程中發(fā)現(xiàn)，因缺乏具體的區(qū)塊邊界描述，位于多個功能區(qū)交界位置的項目很難清晰判定其環(huán)境功能區(qū)歸屬。例如某項目位于距離義烏江邊約400m的位置，而此位置是金義都市新區(qū)環(huán)境重點準(zhǔn)入?yún)^(qū)與金東糧食及優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品安全保障區(qū)的交界位置。金東糧食及優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品安全保障區(qū)關(guān)于范圍的描述為“包括金東區(qū)絕大部分耕地和基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)，以及農(nóng)村生活區(qū)，其中南站貨場區(qū)塊主要發(fā)展物流產(chǎn)業(yè)”，并沒有具體的周界位置的描述;金義都市新區(qū)環(huán)境重點準(zhǔn)入?yún)^(qū)關(guān)于范圍的描述為“東至塘源線、北至滬昆高速，西至曹塘澧公路、南至金鷗路”，此區(qū)域并非為規(guī)整的四邊形;兩個功能區(qū)邊界線描述難以判斷該項目的環(huán)境功能區(qū)歸屬。

2.2 個別區(qū)域的管控措施具有歧義

農(nóng)產(chǎn)品保障區(qū)的主導(dǎo)環(huán)境功能為提供糧食及其它農(nóng)作物安全生產(chǎn)環(huán)境。管控措施中有一條為“禁止在工業(yè)功能區(qū)（工業(yè)集聚點）外新建、擴建其它二類工業(yè)項目;現(xiàn)有二類工業(yè)項目改建，只能在原址基礎(chǔ)上，并須符合污染物總量替代要求，且不得增加污染物排放總量。”在項目環(huán)評編寫的過程中，對于這條管控措施的理解出現(xiàn)歧義。從字面理解“現(xiàn)有二類工業(yè)項目”應(yīng)為所有的二類工業(yè)項目，包括工業(yè)功能區(qū)內(nèi)外。但若從這個角度理解，那么在工業(yè)集聚點內(nèi)改建的二類項目也不能增加污染物的排放總量。這與在工業(yè)集聚點內(nèi)新建二類項目必會增加排污量相矛盾。因此，目前的默認(rèn)理解為“此處的現(xiàn)有二類工業(yè)項目單指工業(yè)集聚點外的二類工業(yè)項目”。

3? 建議

3.1 細(xì)化描述各個區(qū)域的邊界和個別管控措施

《金華市區(qū)環(huán)境功能區(qū)劃》從編制完成到現(xiàn)今歷時4年，在項目環(huán)評的應(yīng)用中，發(fā)現(xiàn)部分項目功能區(qū)劃歸屬較難確定和個別區(qū)域的管控措施存在歧義的問題，建議在環(huán)境功能區(qū)劃修編的過程中加以考慮細(xì)化。增加環(huán)境功能區(qū)劃的矢量圖，解決邊界表述模糊難以判斷的問題。結(jié)合各個功能區(qū)的具體實際情況，適當(dāng)修改其管控措施，使其更具可操作性，更利于整個區(qū)域的環(huán)境管控。在條件允許的前提下，細(xì)分確定各個環(huán)境功能區(qū)的排污總量，使管控措施中的“控制區(qū)域排污總量”落到最實處。建議增加工業(yè)功能區(qū)（工業(yè)集聚點）的界定標(biāo)準(zhǔn)，貫徹實施金華市“無證明城市”改革，簡化部分項目需所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)出具在工業(yè)功能區(qū)（工業(yè)集聚點）證明材料的程序。

3.2 提高應(yīng)用體驗，為環(huán)境決策做好服務(wù)

目前金華市區(qū)環(huán)境功能區(qū)劃在市生態(tài)環(huán)境局上公開的只有文本，圖件并未公開，不方便查詢應(yīng)用，建議同步公開文本和圖件。同時為擴大環(huán)境功能區(qū)劃的應(yīng)用面，建議參考臺州市生態(tài)環(huán)境局制作環(huán)境地理信息系統(tǒng)，公布在市局網(wǎng)站。環(huán)境地理信息系統(tǒng)，具有強大的數(shù)據(jù)查詢、分析和展示功能，不僅能夠?qū)崿F(xiàn)基礎(chǔ)環(huán)境規(guī)劃信息管理，還能實現(xiàn)規(guī)劃技術(shù)圖件的標(biāo)準(zhǔn)化輸出[4]。通過環(huán)境地理信息系統(tǒng)，可以清晰、精確地查詢在行政區(qū)域內(nèi)任何地點的環(huán)境功能區(qū)劃歸屬，管控措施及負(fù)面清單等，方便建設(shè)項目落地前的預(yù)判。

3.3 整合多個規(guī)劃，實現(xiàn)“多規(guī)合一”

目前環(huán)保系統(tǒng)內(nèi)部的規(guī)劃有生態(tài)功能區(qū)劃、環(huán)境功能區(qū)劃、生態(tài)紅線以及正在編制的“三線一單”等。在項目環(huán)評的過程中，環(huán)境功能區(qū)劃以及生態(tài)紅線同時使用，各規(guī)劃之間難免有部分重合甚至是沖突。建議在“三線一單”編制的過程中，整合生態(tài)功能區(qū)劃、環(huán)境功能區(qū)劃以及生態(tài)紅線的內(nèi)容，在“三線一單”編制完成后，直接采用“三線一單”的編制成果同步廢止其他同類型規(guī)劃。在與國土、發(fā)改、住建等部門的“多規(guī)合一”整合工作中，建議積極融入“三線一單”編制成果，建立“多規(guī)合一”管理平臺。以此來化解空間規(guī)劃沖突、平衡保護(hù)與發(fā)展矛盾，實現(xiàn)城市可持續(xù)、現(xiàn)代化管理的探索，同時也可促進(jìn)政府轉(zhuǎn)變職能、簡政放權(quán)[5]。

4? 結(jié)語

“十三五”對于環(huán)評改革而言，是關(guān)鍵的一個五年，要求以“三線一單”為手段，強化空間、總量、準(zhǔn)入環(huán)境管理，劃框子、定規(guī)則、查落實、強基礎(chǔ)。規(guī)劃環(huán)評越來越受重視，指導(dǎo)項目準(zhǔn)入，而項目環(huán)評重在落實具體環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)，做好與排污許可證的銜接。過去幾年環(huán)境功能區(qū)劃在建設(shè)項目環(huán)評中發(fā)揮著不可或缺的作用，為環(huán)境管理部門提供決策部署參考依據(jù)。本文對環(huán)境功能區(qū)劃在項目環(huán)境影響評價中的應(yīng)用出現(xiàn)的問題進(jìn)行了分析，提出對策和建議;并對“三線一單”成果落地應(yīng)用后，環(huán)境功能區(qū)劃該何去何從做了思考和建議。

參考文獻(xiàn)：

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[3]浙江省環(huán)境保護(hù)廳.浙江省市、縣（市）環(huán)境功能區(qū)劃編制技術(shù)指南（試行）[S].浙江杭州，2014.

[4]王成新，萬軍，于雷，等.淺談CIS在城市環(huán)境總體規(guī)劃中的應(yīng)用與探索[J].中國環(huán)境管理，2017（02）：86-90.

[5]李雯香，劉智強，巫煒寧，等.環(huán)境保護(hù)如何主動融入“多規(guī)合一”——以常州市為例[J].資源節(jié)約與環(huán)保，2018（12）：35-37.