PPP模式下的特色小鎮風險管理

陳舒鈴

摘要：特色小鎮助力精準扶貧，已成為我國城鄉發展重要的一部分。當特色小鎮與PPP模式結合，由于政府重視項目的公益性，企業則重視項目的經濟效益，矛盾也隨之產生，加上特色小鎮投資大、周期長、社會環境復雜等特點，風險往往比一般建設項目更難控制。本文以特色小鎮為研究對象，以福州智樂漁業特色小鎮為例，識別PPP模式下該特色小鎮的風險并提出措施，為后續沿海特色小鎮開發提供參考。

Abstract： The characteristic towns help to improve poverty and have become an important part of China's urban and rural development. When the characteristic town is combined with the PPP model， because the government attaches importance to the public welfare of the project， the enterprise pays attention to the economic benefits of the project， and the contradictions also arise. In addition， the characteristic town has large investment， long cycle and complex social environment. More difficult to control than general construction projects. This paper takes the characteristic town as the research object， and takes the characteristic town of Fuzhou Zhile fishery as an example to identify the risk of the characteristic town under the PPP mode and propose measures to provide reference for the subsequent development of coastal characteristic towns.

關鍵詞：特色小鎮;PPP模式;風險管理

Key words： characteristic towns;PPP;risk management

中圖分類號：F283? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號：1006-4311（2019）29-0095-03

0? 引言

特色小鎮首次被提及是在2014年，而后通過深入調研，國家發改委副主任劉鶴表示這是經濟發展新常態下有意義的探索，是創新創業精神的體現。到2015年，習總書記對浙江特色小鎮作出批示：小城鎮建設大有可為，對城鎮化建設有重要意義，應全力推進。隨后，全國各地特色小鎮蜂擁而至。特色小鎮指依賴某種特色產業和特色環境因素打造的具有明確的產業定位、旅游特征、文化內涵以及社區功能的綜合性開發項目[1]。特色小鎮由于前期投資大且投資回報周期較長，在施工和運維過程中需要管理者開展精細化管理以確保小鎮安全健康運行，面對巨大的資金壓力和繁雜的管理過程，PPP模式成為特色小鎮發展的新渠道。我國特色小鎮正處于初步發展階段，建設周期長、資金投入較大、項目復雜程度高，政府與企業利益矛盾更易造成風險，因此有效的風險管理對特色小鎮健康發展具有重要的意義。

本文以特色小鎮為研究對象，探究在PPP模式下特色小鎮的風險管理，并以福州市鑒江智樂漁業特色小鎮為案例展開分析，同時提出防范風險的具體措施，以促進小鎮更好發展。

1? 相關綜述

1.1 特色小鎮

2016年7月，“特色小鎮”出現在住建部、發改委、財政部聯合下發的文件中，標志著特色小鎮的起步。從2017下半年至2018上半年，是特色小鎮1.0版全面開花的一年，全國上下掀起了大干快上搞特色小鎮的熱潮。2018年下半年起開啟特色小鎮2.0時代。人文經濟學創始人王鈞凱先生表示：從1.0發展至2.0的主要標志是小鎮建設拼的不再是建筑硬件，而是文化IP。在產業支撐下，特色小鎮最終的成敗將更多地依賴于“社區生活和人文生態的養成”。

任何項目或多或少都存在風險。對特色小鎮而言，前期建設和維護運營都需要大量資金投入，穩定的現金流入關乎特色小鎮建設運營能否順利進行，而PPP與特色小鎮的融合很好地解決了這一問題。伴隨著全國各地特色小鎮的興起，學者們也紛紛對PPP模式下特色小鎮展開了風險研究。朱喜春[2]認為特色小鎮這一創新模式仍處于起步階段，相關基礎理論尚未完善，存在較大風險。趙輝[3]基于云模型運用層次分析法和信息熵理論對PPP模式下特色小鎮的融資風險開展評價。王連月[4]運用CiteSpace梳理2015-2018年特色小鎮研究趨勢，提出與PPP模式應用于特色小鎮是當前研究熱點也是未來的研究趨勢。

1.2 PPP發展情況

PPP模式適用于投資規模相對較大，需求長期穩定，運營要求較高的基礎設施和公共服務項目。PPP項目的風險管理是國內外學者研究的熱點之一。Sun[5]以PPP模式的核心概念為基礎，探究傳統生態治理模式低效的原因以及PPP項目風險管理在生態管理的實施路徑。LeiShi[6]通過建立不完全合同模型，研究重新協商如何引發事前道德風險和事后無預見性清算。Yunna Wu[7]認為風險評估對于確保PPP模式下的“廢物到能源”項目的成功至關重要，從建設運營、宏觀經濟、法律政治、政府四個維度風險建立評價指標體系，利用云Choquet積分算子處理各風險因素間的相關性。

特色小鎮選區定位復雜、建設周期較長、資金需求大、涉及利益相關者眾多、后期運營維護繁瑣，這些復雜因素綜合起來，使得特色小鎮相較于一般性的景區開發而言，融資結構更加復雜、面臨的挑戰更多、承擔的風險更大。這些“走樣變形”的風險突出表現在幾個方面：①定位不清晰。某些特色小鎮忽略了自身特色發展，混淆了特色小鎮的概念，違背了特色小鎮建設初衷。②盲目建設低質量特色小鎮。部分地區急于求成，用地粗放，甚至存在少數地區存在挖山填湖、破壞山水田園的現象，不但達不到發展的目的，反而適得其反。③同質化現象較嚴重。部分地區生搬硬套其他地區較為成功的案例，無法從實際出發，因地制宜創建自身特色，致使名為特色小鎮實則毫無“特色”，千篇一律，失去了活力和生命力。

雖然PPP模式已發展較為成熟，但PPP模式下的特色小鎮在國內起步較晚，在各方面的理論和實踐還不是很成熟，風險研究對其來說是重中之重。因此，PPP模式下特色小鎮的風險管理具有十分重要的現實意義。

2? 案例分析

2.1 背景

2018年5月，福州市發改委發布消息稱，1-4月，我市11個市級特色小鎮共完成創建工程包投資約24億元，其中包括福州鑒江“智樂漁業”特色小鎮、長樂東湖VR小鎮、永泰智慧小鎮3個特色小鎮。“福州鑒江智樂漁業小鎮”坐落于福州羅源縣鑒江鎮井水村，是一個集聚地方特色的小鎮。項目規劃總投資31.9億元，規劃建設面積2.92平方公里，是培育海洋科技文化產業園、海洋生物研究、水產養殖新品種養殖和加工、海域觀光等多功能為一體的漁業產業綜合體。該特色小鎮突出“漁業、文化、旅游”三大主題，依托鑒江鎮海陸交通便捷，海產品種多樣、人文氣息濃郁、旅游資源豐富四大優勢。主要建設國際民宿、電影基地、海洋文化、漁業特產品、游艇、酒店、康養等休閑度假旅游等綜合項目。

2.2 鑒江智樂漁業特色小鎮風險識別

本文將從PPP項目的社會風險、技術風險、生態風險、自然風險四個方面分析羅源鑒江特色小鎮存在的風險。

2.2.1 社會風險

社會風險包括游客安全和滿意度。在游客安全方面，鑒江三面環山一面抱海，最大的特色就是天然海域和海鮮。在乘坐游艇，出海游玩欣賞海景的同時，一定要保證游客的生命安全，并提前定制緊急預案，做好救生措施。在食用海鮮時，應保障食品衛生安全。在滿意度上，應首先考慮當地居民的對特色小鎮的支持程度。這取決于是否尊重大部分居民的意愿，且特色小鎮建設能夠惠及當地居民，帶來經濟收益。居民是小鎮的主人，居民的支持是小鎮順利開發、成功運營的關鍵。倘若在小鎮開發建設過程中無視居民的訴求、侵犯居民的權益和利益，破壞影響正常生活，必將引起居民的反對和抗爭，嚴重將造成項目停工甚至走向終結。其次，基礎配套設施是否齊全，交通往來是否便利，吃住行等相關產業是否完備，都關系到旅客游玩體驗，影響外來游客對特色小鎮的滿意度，進而影響小鎮后續發展。

2.2.2 技術風險

技術風險主要指由于技術原因而造成的損失，包括規劃設計風險、技術瓶頸風險、質量不達標風險等。規劃設計風險是指特色小鎮在建設之前充分考慮自身特色，規劃設計如何建設富有當地特色的小鎮，若定位失誤，將根本導致整個項目失敗。技術瓶頸風險是指在技術方面原因造成停工、延誤工期、導致進度滯后而造成的損失。質量不達標風險：在施工過程或運營過程中由于質量不達標引發安全事故而造成的損失。

2.2.3 生態風險

指小鎮的生態資源遭到破壞而產生的損失，包括保護環境成本、旅游資源唯一性風險。環境保護成本：小鎮的開發與當地特色生態系統息息相關，生態環境決定小鎮可持續發展性。在開發建設過程中，建筑廢棄物、垃圾或多或少將對當地生態系統造成負面影響;在運營過程中，由于外來游客的進入，個別素質較低游客不愛護環境，或持續性的客流量超過了生態環境的最高容納量，加重了生態系統的負擔而造成的破壞。為管理好小鎮，保證其可持續發展，特色小鎮將在開發或者后期運營中投入相應人力、物力和財力來保護生態系統，由此環境保護成本。資源唯一性風險：小鎮的開發建立在當地特色上，之所以能吸引顧客，是有獨特的資源，如鑒江的海洋資源，海域觀光。但是一旦鑒江的海洋資源遭到破壞，將不僅失去小鎮重要特色，影響后期持續運營發展，還嚴重影響當地居民生活質量水平和生活狀態。

2.2.4 自然風險

自然風險如不可抗力風險，是指人力所無法改變的風險。鑒江位于福州市東部沿海地區，臺風頻繁。尤其在夏季，若強臺風來臨，需要暫停開放小鎮，并且及時疏散靠海的游客，否則可能會帶來生命和財產的損失。

2.3 防范措施

①高水平的項目管理是項目成功的保障之一。可引進高技術人才或集中培養原有項目管理人員，如組織培訓、參觀實習等;②分時段、分季節開放。一方面可以給予生態環境自我修復的時間，另一方面可以讓游客產生好奇心理，吸引其再次前來。③臺風來臨前，提前關閉游客通道，并妥善安排好在鎮游客，以免發生意外。

3? 結論

在國家政府大力扶持下，特色小鎮發展如火如荼。與PPP模式結合的特色小鎮發展，由于政府重視項目的公益性，企業則重視項目的經濟效益的問題，特色小鎮自身定位不清晰、盲目建設、產業同質化等問題，使得特色小鎮的未來發展令人擔憂，因此對特色小鎮進行風險管理有重要的意義。本文以風險管理理論作為研究的基礎，對福州市的一處特色小鎮進行案例分析，識別分析項目的風險，并提出防范措施。主要得到以下結論：①結合福州鑒江特色小鎮特殊的地理位置和PPP項目風險，從社會、技術、生態、自然四方面識別風險。②提出了旅游小鎮風險相應的風險應對策略，為后續沿海旅游特色小鎮開發項目提供參考。

參考文獻：

[1]蘇海紅，王松江，高永林.特色小鎮PPP項目運作模式研究[J].項目管理技術，2017，15（06）：13-17.

[2]朱喜春.PPP模式下旅游特色小鎮項目風險管理研究[D].東北財經大學，2017.

[3]趙輝，王玥，張旭東，等.基于云模型的特色小鎮PPP項目融資風險評價[J].土木工程與管理學報，2019（04）：81-88.

[4]王連月，李丁丁，曲曉偉.基于CiteSpace的“特色小鎮+PPP”模式研究動態可視化圖譜分析[J].項目管理技術，2019，17（06）：38-42.

[5]Sun P， Ren C. Research on PPP Mode in Ecological Governance in China[J]. Open Journal of Social Sciences， 2017，05（06）.

[6]Lei S， Lu Z， Masamitsu O， et al. Contractual Efficiency of PPP Infrastructure Projects： An Incomplete Contract Model[J]. Mathematical Problems in Engineering， 2018.

[7]Wu Y， Xu C， Li L， et al. A risk assessment framework of PPP waste-to-energy incineration projects in China under 2-dimension linguistic environment[J]. Journal of Cleaner Production， 2018，183.