基層干部“怕被網紅”折射基層治理困局

周少來

【摘要】基層干部“怕被網紅”反映出基層干部對于“越被關注，責任越大、任務越重、監督越多、風險越大”的憂慮心理，同時也折射出基層干部“既想干事、又怕出事”， “因怕出事而不敢干事”的困局。對于此類治理困境，絕非下發一兩個文件、喊幾句口號所能解決，也絕非歸因個別干部的作風素質問題所能解釋。這就需要通過全面深刻的制度性體制機制改革，從根本上加以逐漸消除。

【關鍵詞】基層干部 網紅 基層治理 【中圖分類號】D602 【文獻標識碼】A

“網紅”，也即“網絡紅人”，是信息化時代的寵兒，借助于網絡媒體一夜躥紅，即可達到名利雙收的“網紅效應”。然而，為什么基層干部普遍怕“被網紅”？除了個別的基層“另類干部”主動出擊，偶爾引發“網紅效益”外，不少干部唯恐“躲之不及”，對此恐怕很難用“網紅的正負效益”簡單解釋。這其中蘊含著既想當“網紅”出名、又怕當“網紅”出事的“網紅困局”，背后疊加著基層干部“既想干事、又怕出事”，“因怕出事而不敢干事”的心理困境。對于這種現象，需要從基層治理的制度機制上加以剖析。

越被關注，任務越重、責任越大，越有可能出現“紕漏”

基層干部越被關注，其任務壓力就可能越重、責任就可能越大，這背后蘊含著基層治理的邏輯。基層干部（包括村兩委干部）處于工作第一線，是各種公共政策的實際執行者，其接受的絕大多數任務和工程項目，都是上級政府和部門“分派”下來的，是必須堅決執行和保證完成的，基層干部并沒有多少“選擇權”。在當前精準扶貧和鄉村振興的關鍵時期，各級政府“任務繁重”，市、縣政府為了盡快保質保量完成各項任務，一般以“項目任務清單”形式將各項鄉村發展和治理任務“分解下派”到基層政府。同時，為了盡快“出政績”“出典型”“出經驗”，上級政府往往把比較“艱巨的任務”分派給“精明強干”的基層政府和干部。這便是基層普遍存在的“鞭打快牛”現象：越能干、越被領導關注，越被領導關注、任務工作越重、責任越大。這種情況可能對基層干部的未來晉升有好處，但日常工作中，基層干部承受著越來越“不堪其負”的任務壓力。加之“運動式集中整治”的工作方式，如環境整治、綜治維穩、掃黑除惡等要求在規定時間內完成既定的“任務項目”，更使基層干部感到“壓力山大”。

一旦成為“網紅村落”，可能會被要求進一步建設好“網紅黨建基地”“網紅農民夜校”“網紅文化禮堂”“網紅環保樣板”等等，隨之而來的黨建責任、夜校責任、禮堂責任、環保責任，也相應由基層干部承擔。當然，各種任務和項目，若能順利完成或圓滿推進則好，但實際上事情越多，越有可能出現“紕漏”，一旦任何一項任務出現“問題”，上級追查責任的“板子”會隨之打到基層“第一責任人”頭上。而對于基層干部而言，之前的一切工作業績或其他任務做得再好都可能被“一票否決掉”。這便是基層干部中普遍存在的“多事不如少事、干事不如不干事”保守心理形成的基本機制，這在基層干部普遍“怕被網紅”的現象中也能得以佐證。

越被關注，監督越多，基層干部疲于接待檢查

順著基層治理的邏輯鏈條（任務書—責任狀—檢查監督—考核追責）能夠發現，有的上級政府及其職能部門，一旦把各種項目和任務分解、分配到基層，接下來的“工作”就是不斷的檢查監督，一來可以表現自己部門的工作“給力”，二來一旦發現問題可以盡快給自己“免責”。這便是一些上級政府和部門，越來越趨向于不斷對其管理下的基層工作“加強監督”的根源。這就導致基層鄉鎮政府長期“疲于接待檢查”，除了大量的填表、做數據和臺賬、拍照留痕以外，基層鄉鎮政府也必須“應付”沒完沒了的“各路檢查”。2019年是 “基層減負年”，然而筆者在各地調研中發現，有的基層政府的任務和責任、填表和檢查并沒有減少多少，只是以“合并同類項”方式隱蔽地潛藏下來。這便是基層干部不愿在“工作責任”以外，再增加各種“接待檢查責任”的原因。

也就是說，一旦單位或村落“被網紅”，隨著各種任務的增多、項目的增加、責任的增大，各級各類的“項目檢查監督”也會隨之增多。精準扶貧檢查、美麗鄉村檢查、垃圾處理檢查、環境整治檢查、基層黨建檢查、文化禮堂檢查、掃黑除惡檢查、信訪維穩檢查等等，隨著 “網紅知名度”的提升，各種檢查也會“蜂擁而來”。同時，隨著 “被網紅”，各種“全程式”的跟蹤和報道隨之而來，除組織性、制度性的“檢查監督”劇增外，非組織性、非正式性的“群眾監督”也驟然劇增。

如何消除基層干部“少干事、不出事，也就不承擔風險”的風險規避心理

在“壓力型體制”責任傳導機制下，基層政府和干部往往是任務的最終承擔者或“第一責任人”。其承擔的任務越重，責任越大、受到的監督越多，被追責的風險也越高。這也是部分基層干部趨于“保守” “不敢作為” “不敢擔當”的重要原因。對此，中央一再強調要激勵基層干部擔當創新、落實容錯糾錯機制。筆者在全國各地調研中發現，容錯糾錯機制在個別地方落實情況仍不理想，多停留于文件和口頭上，難以有效激勵基層干部擔當創新的主動性。這便是在基層治理中普遍存在的“多干事不如少干事”“多一事不如少一事”干部心態，“少干事、不出事，也就不承擔風險”的風險規避心理的重要原因。正是由于這種風險規避心理的普遍性、隱蔽性，甚至蔓延性、傳染性，導致基層干部的“庸政懶政”痼疾長期很難根治。

對于此類治理困境，絕非下發一兩個文件、喊幾句口號所能解決，也絕非歸因個別干部的作風素質問題所能解釋。這就需要通過深刻全面的制度性體制機制改革，從根本上加以逐漸消除。一是應改變基層髙壓式、運動式的治理模式，真正落實依法治國的各項舉措。要從法律上明確規定各級政府的權力和責任，充分賦予各級政府自主創新的權限，充分調動各級政府擔當作為的自主性和積極性。二是從法規上明確縣級、鄉鎮級、村級組織的權力和責任，同時遏制不斷蔓延的村級組織行政化、官僚化的趨勢，更好地發揮基層村民自治的作用。三是改變基層政府的“全包政府”運行趨向。基層政府不可能是“全能政府”，也不是“全包政府”，應從制度機制上開拓企業事業單位、社會組織、公民個體參與基層治理的渠道和路徑，形成黨委、政府、企業事業單位、社會組織、群眾團體和公民個體，多元協同治理的基層治理現代化格局。四是真正落實基層減負減壓和容錯糾錯機制，從制度機制上信任廣大基層干部，改變多重多樣的“事前監督”為“事后監督”，用廣大基層群眾的“民主監督”替代體制內空轉的各式“檢查監督”，真正充分調動基層干部的創新積極性和能動性。

只有從制度機制上，明確基層政府和基層干部的權力和責任，從制度機制上充分授權和充分信任，開拓社會組織參與基層治理的渠道，不斷完善民主監督形式，形成基層治理多元協同的制度機制，才能充分調動基層干部創新擔當的勇氣和活力，才能真正走出基層治理長期存在的困局。

（作者為中國社會科學院政治學研究所、“政治發展與國家治理”項目首席研究員，博導）

【參考文獻】

①《治理層層加碼、處處留痕，需“制度良藥”！》，《半月談》，2019年第5期。