特種設備安全70年：變遷 發展 完善

文/本刊編輯部

我國特種設備安全監察機構于1955年成立，回顧我國70年來，特種設備安全監察體制不斷完善，工作機制持續創新，法規標準體系逐步健全，安全科技成果碩果累累，特種設備領域各項事業得到了長足的發展，為我國經濟社會發展作出了突出貢獻，初步形成了具有中國特色的特種設備安全監察體系，開創了特種設備事業持續發展的良好局面。

體制機構改革變遷

鍋爐安全檢查總局于1955年初建，經歷了1958年的削弱、1963年的重建、1966年撤銷的歷史階段，于1978年恢復特種設備安全監察機構，到2018年機構改革，特種設備安全監察職能從原質檢部門劃轉至市場監管部門，這期間經歷了多次改革變遷。

初建階段

1955年4月25日，國營天津第一棉紡廠發生一起鍋爐爆炸事故，造成8人死亡， 69人受傷。1955年7月，經國務院批準，在勞動部設立鍋爐安全檢查總局，開始對鍋爐、壓力容器、起重機械等特種設備進行專門監督管理，實行國家安全監察。

逐步開展了安全檢查和技術檢驗工作以后，安全監察體制經歷了1958年的削弱、1963年的重建、1966年撤銷的歷史階段。每次安全監察機構的撤銷，伴隨而來的就是事故增加，人民生命財產造成巨大損失。特別是1966年安全監察工作機構被撤銷后，使得這個階段我國特種設備事故處于高發期。

恢復重建

1978年，全國鍋爐、壓力容器共發生重大事故650起，其中爆炸事故255起，超過1965年的10倍，死亡153人，受傷600人。1978年8月，國家計委向國務院報送國家勞動總局關于統一歸口，建立承壓鍋爐、受壓容器監督檢查機構的請示報告，建議在國家勞動總局設立鍋爐安全監察局。同年9月，國務院領導批示同意。鍋爐壓力容器安全監察局恢復后，開展了安全監察和檢驗工作。

1979年，發生了天津大港電廠300 MW鍋爐爐膛爆炸事故，南陽柴油機廠浴室熱水罐爆炸事故，溫州電化廠液氯鋼瓶爆炸事故，吉林液化石油氣廠球罐爆炸、火災事故等特、重大事故，造成人員重大傷亡和財產嚴重損失。國務院于1979年10月20日，以國發(1979)249號文件，批轉國家勞動總局《關于健全鍋爐壓力容器監察機構，加強監督監察的報告》，國務院在批示中強調：“各省、市、自治區必須高度重視這項工作，加強領導，加強管理，盡快地把鍋爐、壓力容器安全監察機構建立和健全起來。”各地勞動部門積極行動，很快恢復了機構，配齊了專業干部，并陸續組建了鍋爐壓力容器檢驗機構。至此，我國的鍋爐、壓力容器安全監察、檢驗工作走上了正常化軌道。

加強鞏固

1982年2月，國務院頒布了《鍋爐壓力容器安全監察暫行條例》，明確了我國安全監察工作的基本體制，確定了特種設備安全監察機構的職責和權力，提供了構建安全監察工作的法律支撐。各地監察機構遵照國務院要求，切實擔負起了安全監察的責任，逐漸制定了鍋爐壓力容器安全法規，建立健全各級監察機構和檢測檢驗機構，形成了較完善的安全監察體制和工作機制。

為加強鍋爐壓力容器監督檢驗工作，1985年，勞動人事部頒布了《鍋爐壓力容器檢驗所章程（試行）》。

1988年3月，勞動人事部分為人事部和勞動部，國務院批準勞動部設立鍋爐壓力容器監察局。按照“三定”方案，明確了鍋爐局的職責，這些基本職能，在以后的機構改革的“三定”中，都得到了保持。

1993年6月，國務院進行機構調整，勞動部調整勞動保護管理機構，設立安全生產管理局、職業安全衛生與鍋爐壓力容器監察局和礦山安全監察局。職業安全和鍋爐壓力容器安全機構基本為“物理性”合并，安全監察體制基本上沒有發生重大變化。

到1998年，全國共有鍋爐壓力容器安全監察機構2 489個，其中專管（地市級和部分縣級）545個，兼管機構（部分縣級）1 944個；安全監察機構占行政區劃分的77.2%。這個時期，安全監察機構已經基本完善，安全監察工作的基本制度也基本建立起來，形成了比較健全的監督管理方法。

開疆拓土

1998年7月17日，經國家質量技術監督局與勞動和社會保障部協商，鍋爐壓力容器等特種設備安全監察機構和職能，正式劃轉入國家質量技術監督局，成立鍋爐壓力容器安全監察局。

2003年3月，國務院頒發《特種設備安全監察條例》，進一步完善安全監察體制，并且將特種設備安全監察職能以法規形式予以明確。

2003年12月，中央機構編制委員會辦公室關于質檢總局鍋爐壓力容器安全監察局更名的批復，將鍋爐壓力容器安全監察局正式更名為特種設備安全監察局，并且完整地規定了安全監察的設備和環節。

2008年，政府機構調整，特種設備安全監察機構增加了高耗能特種設備節能監管的職能。

國家質量監督檢驗檢疫總局于2001年4月10日組建，至2008年，特種設備安全監察體制得到了發展，機構、人員和安全監察經費大幅度增加，監管能力明顯提高。

飛速發展

2007年10月，第十屆全國人大常委會審議通過了新修訂的《節約能源法》，建立了特種設備安全監察與節能監管相結合的制度。

2010年1月27日，國家質量監督檢驗檢疫總局印發《特種設備安全發展戰略綱要》（國質檢特〔2010〕37號），要求各單位要高度重視發展戰略規劃工作，加強組織領導，建立戰略管理機制和戰略研究隊伍，切實加強發展戰略的研究、制定、實施、評估和滾動完善工作。

2013年8月11日，國務院印發《關于加快發展節能環保產業的意見》（國發〔2013〕30號），提出推廣高效鍋爐。重點提高鍋爐自動化控制、主輔機匹配優化、燃料品種適應、低溫煙氣余熱深度回收、小型燃煤鍋爐高效燃燒等技術水平，加大高效鍋爐應用推廣力度。

2015年4月13日，國家質量監督檢驗檢疫總局發布《特種設備檢驗檢測機構整合試點方案》，積極推動檢驗機構整合試點。

2015年8月29日，第十二屆全國人大常委會審議通過了新修訂的《大氣污染防治法》，確立了鍋爐安全、節能、環保“三位一體”的監管制度。

2016年3月1日，國家質量監督檢驗檢疫總局發布《特種設備安全監管改革頂層設計方案》，提出了明晰各方責任邊界、建立權責一致共治體系的改革路徑，為未來一段時間安全監管改革提供行動指南。

2018年3月，國家通過新一輪機構改革方案，特種設備安全監察職能從原質檢部門劃轉至市場監管部門，特種設備安全工作得到進一步加強。

截至2018年底，全國共設置特種設備安全監察機構3 701個，其中國家級1個、省級32個、市級482個、縣級2 367個、區縣派出機構818個。

法律法規從零到日趨完善

新中國成立70周年來，特種設備安全監察法規體系建設工作從無到有，從規范到規章，從局部到整體，逐步推進、不斷完善。

初創階段

1955年4月25日，國營天津第一棉紡廠發生了一起嚴重的鍋爐爆炸事故，國務院批準在勞動部設立了鍋爐安全檢查總局，制定了《蒸汽鍋爐安全技術監察規程》等技術法規，同時鍋爐專業標準（G）1～5冊、《鋼制石油化工壓力容器設計規范》《電梯技術條件》等技術標準在這個時期也相繼制定并實施。

建立階段

1982年2月，國務院發布了《鍋爐壓力容器安全監察暫行條例》，此后的20余年里，鍋爐壓力容器等特種設備法規標準不斷完善，如修訂《蒸汽鍋爐安全技術監察規程》，制定《氣瓶安全技術監察規程》《起重機械安全監察規定》等技術法規。與此同時，特種設備相關的技術標準如GB 150《鋼制壓力容器》、GB 5099《鋼質無縫氣瓶》、GB 7588《電梯制造與安裝安全規范》、GB 8408《游藝機和游樂設施安全》等出臺，初步構成了我國特種設備安全監察“行政法規—部門規章—安全技術規范—標準規定”4個層次的法規標準體系的雛形。

創新發展階段

2003年3月《特種設備安全監察條例》（以下簡稱《條例》）頒布，2009年5月《條例》修訂。《條例》是包括對鍋爐、壓力容器（含氣瓶）、壓力管道、電梯、起重機械、客運索道、大型游樂設施等7種特種設備進行全過程監管的綜合性行政法規，具有一般法的特點，是形成特種設備法規標準體系的法律基礎。

2013年6月29日，《中華人民共和國特種設備安全法》出臺，這是一部關于特種設備的專門法。自此，我國形成了由“法律—行政法規—部門規章—特種設備安全技術規范—引用標準”5個層次構成的特種設備法規標準體系。

第一層次：法律。《中華人民共和國特種設備安全法》，2013年6月29日，第十二屆全國人大常委會第三次會議表決通過，標志著我國特種設備安全工作向科學化、法制化方向邁了一大步。

第二層次：行政法規、地方性法規。2003年3月11日經中華人民共和國國務院令第373號頒布《特種設備安全監察條例》，2009年1月24日經中華人民共和國國務院令第549號修訂。地方性法規如《廣東省電梯使用安全條例》《浙江省特種設備安全管理條例》《江蘇省特種設備安全監察條例》《山東省特種設備安全監察條例》等。

第三層次：部門規章和地方政府規章。現行的特種設備部門規章包括：《特種設備事故報告和調查處理規定》《高耗能特種設備監督管理辦法》《特種設備作業人員監督管理辦法》《特種設備質量監督與安全監察規定》《鍋爐壓力容器制造監督管理辦法》《氣瓶安全監察規定》《起重機械安全監察規定》《游樂園管理規定》《客運索道安全監督管理規定》《大型游樂設施安全監察規定》等。地方政府規章如《湖北省特種設備事故隱患監督管理辦法》《北京市電梯安全監督管理辦法》《上海市電梯安全監察辦法》等。

第四層次：安全技術規范。《中華人民共和國特種設備安全法》規定，特種設備安全技術規范由國務院負責特種設備安全監督管理的部門制定。特種設備安全技術規范是規定特種設備的安全性能和節能要求以及相應的設計、制造、安裝、修理、改造、使用管理和檢驗、檢測方法等的標準要求。

根據質檢總局公布的特種設備目錄，安全技術規范分為綜合管理、鍋爐、壓力容器、壓力管道(及元件)、電梯、起重機械、游樂設施、客運索道、場（廠）內專用機動車輛等9類。綜合類規范以安全監察管理內容為主，其他各類設備規范以該類設備的全過程基本安全要求為主。

第五層次：相關標準。特種設備相關標準由全國專業標準化技術組織和部委、協會或者集團公司組織制定，與特種設備相關的標準化技術委員會、分技術委員會近50個。我國目前共有各類特種設備相關標準2 000多個，主要為國家標準和行業標準，也有少量的企業標準。

繼《中華人民共和國特種設備安全法》頒布之后，2014年11月3日，國家質檢總局發布《關于修訂〈特種設備目錄〉的公告》（2014年第114號）。同時，《關于公布〈特種設備目錄〉的通知》（國質檢鍋〔2004〕31號）和《關于增補特種設備目錄的通知》（國質檢特〔2010〕22號）予以廢止。

2018年2月9日，國務院辦公廳出臺《關于加強電梯質量安全工作的意見》（國辦發〔2018〕8號），對電梯質量安全工作進行了系統全面部署。

2018年11月28日，國家市場監管總局、國家發展改革委、生態環境部聯合印發《關于加強鍋爐節能環保工作的通知》（國市監特設〔2018〕227號），強化主體責任，明確部門任務分工，減少基層履職風險。

2019年2月16日，國家市場監管總局印發《關于特種設備行政許可有關事項的公告》（2019年第3號），制定了《特種設備生產單位許可目錄》《特種設備作業人員資格認定分類與項目》《特種設備檢驗檢測人員資格認定項目》，旨在降低企業制度性交易成本，加強特種設備監管。【感謝中國特種設備安全與節能促進會對本文的大力支持，部分內容參考戚月娣.特種設備安全法規標準體系現狀與發展[J].中國特種設備安全.2014，30（5）】