工傷保險70年：改革 創(chuàng)新 發(fā)展

文/陳剛

今年是新中國成立70周年，從1951年政務(wù)院頒布《勞動保險條例》開始，中國的工傷保障制度也已經(jīng)走過了近70年的歷程。經(jīng)過近70年的不斷改革和創(chuàng)新發(fā)展，我國的工傷保險制度已經(jīng)成為世界上覆蓋勞動者人數(shù)最多、保障功能健全、具備工傷預(yù)防、工傷康復(fù)、工傷補(bǔ)償三位一體的社會保險制度，成為了工傷職工的保護(hù)傘、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的安全網(wǎng)、社會和諧的穩(wěn)定樁，成為我國社會保障制度的重要組成部分。

我國工傷保險制度發(fā)展歷程回顧

我國的工傷保險制度，自建國以來大體經(jīng)歷了以下四個發(fā)展階段：

第一階段(1950-1978年)，以新中國建立初期政務(wù)院頒布的《中華人民共和國勞動保險條例》為標(biāo)志，建立了工傷保障制度。《勞動保險條例》對職工因公傷殘后的補(bǔ)償和休養(yǎng)康復(fù)等作出了規(guī)定，在當(dāng)時歷史條件下，對保護(hù)勞動者權(quán)益和維護(hù)社會穩(wěn)定發(fā)揮了重要作用。這一階段一直延續(xù)到文革結(jié)束后一段時期。

隨著我國步入改革開放時期，這種體現(xiàn)計劃體制的企業(yè)保險辦法的弊端日益顯露，原企業(yè)保險只限于國有企業(yè)，改革開放后多種經(jīng)濟(jì)形式共同發(fā)展，使得眾多的非公有制企業(yè)工傷問題突出出來，工傷風(fēng)險增大，使得企業(yè)保險難以為繼；低工資形成的工傷保險待遇水平過低，難以保障工傷職工生活，在80年代后期，當(dāng)時的勞動部對舊的工傷企業(yè)保險制度開始了改革探索。

第二階段（1979-1995年），以東南沿海部分城市開始探索建立工傷社會保險為標(biāo)志。上個世紀(jì)80年代，全國一些地區(qū)已經(jīng)陸續(xù)開展了工傷保險制度的改革試點，重點是建立基金統(tǒng)籌，規(guī)范待遇結(jié)構(gòu)和支付標(biāo)準(zhǔn)，取得了一定成效。1993年召開的黨的十四屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革若干問題的決定》中，明確提出，要在我國普遍建立企業(yè)工傷保險制度。1994年，工傷保險與養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險等一起載入了《中華人民共和國勞動法》。1993年全國有500個市縣開展了工傷保險改革，參加工傷保險的職工1 104萬人，1994年增加到794個市縣1 822萬人，1995年增加到1 103個市縣2 615萬人。

2018年工傷預(yù)防與康復(fù)研討會同期晚會現(xiàn)場 包冬冬/攝

第三階段（1996-2003年），以1996年原勞動部頒布《企業(yè)職工工傷保險試行辦法》并在全國范圍內(nèi)組織實施為標(biāo)志，對沿用了40多年的企業(yè)自我保障的工傷福利制度進(jìn)行了改革。通過幾年的改革實踐，取得了初步成效：一是規(guī)范了待遇標(biāo)準(zhǔn)，保障了參保職工的基本權(quán)益；二是分散了企業(yè)風(fēng)險，減輕了企業(yè)負(fù)擔(dān)；三是初步建立了工傷保險預(yù)防機(jī)制；四是制定了工傷保險管理服務(wù)辦法，為深化工傷保險制度改革積累了經(jīng)驗。1996年，全國已有1 713個市縣的3 781萬人參加了工傷保險。

第四階段（2004年至今），以2003年國務(wù)院正式頒布《工傷保險條例》為標(biāo)志。隨著我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，適時建立并通過國家立法的形式，統(tǒng)一和規(guī)范工傷保險制度被提到重要議事日程。《工傷保險條例》在進(jìn)一步總結(jié)各地實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，對工傷保險適用范圍、工傷保險基金、工傷認(rèn)定、勞動能力鑒定、工傷保險待遇、工傷保險經(jīng)辦管理和監(jiān)督等方面作出了全面規(guī)定，對相關(guān)政策進(jìn)行了進(jìn)一步完善。《工傷保險條例》的頒布，是進(jìn)一步推進(jìn)工傷保險制度改革的必然要求，是社會保障法制化進(jìn)程中具有里程碑意義的大事，標(biāo)志著工傷保險制度改革進(jìn)入了一個嶄新的發(fā)展階段。2010年，《社會保險法》出臺和《工傷保險條例》（修訂）發(fā)布，進(jìn)一步推動工傷保險事業(yè)又上了一個新臺階。

工傷保險進(jìn)央企主題宣傳活動 包冬冬/攝

《工傷保險條例》實施以來的發(fā)展

制度覆蓋范圍不斷擴(kuò)大，參保人數(shù)大幅增加

2004年《工傷保險條例》頒布實施后，參保人數(shù)始終保持高速增長態(tài)勢，工傷保險制度的覆蓋范圍已由國有企業(yè)擴(kuò)展到了各種所有制企業(yè)、事業(yè)單位、社會團(tuán)體等組織和有雇工的個體工商戶。2019年，修訂后的《公務(wù)員法》頒布，公務(wù)員納入了工傷保險。

2006年，工傷保險參保人數(shù)突破了1億人，達(dá)到10 268萬人；2014年，工傷保險參保人數(shù)突破了2億人，達(dá)到20 639萬人。截至2018年底，工傷保險參保人數(shù)已達(dá)到23 874萬人，是《工傷保險條例》實施前的2003年底參保人數(shù)4 575萬人的5倍。

全面實施農(nóng)民工參保的“平安計劃”，保障農(nóng)民工工傷權(quán)益

農(nóng)民工是我國改革開放和工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中涌現(xiàn)的一支新型的勞動大軍，主要分布在勞動密集型的煤礦、建筑等高風(fēng)險行業(yè)和餐飲、家政等服務(wù)行業(yè)。針對農(nóng)民工的現(xiàn)實情況，原勞動保障部在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，于2004年明確了農(nóng)民工先行參保的具體政策。2006年，國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》，明確提出要優(yōu)先解決農(nóng)民工的工傷保險和大病醫(yī)療問題，依法將農(nóng)民工納入工傷保險范圍。為切實推進(jìn)高風(fēng)險企業(yè)農(nóng)民工參加工傷保險工作，原勞動保障部于2006年5月開始在全國組織實施農(nóng)民工“平安計劃”，即用3年左右時間將礦山、建筑等高風(fēng)險企業(yè)的農(nóng)民工基本覆蓋到工傷保險制度之內(nèi)。2009年開始，人力資源和社會保障部又發(fā)布了實施“平安計劃”二期的通知，確定用2年左右的時間，將有穩(wěn)定勞動關(guān)系的農(nóng)民工基本納入工傷保險。截至2018年底，農(nóng)民工參保人數(shù)已達(dá)到8 085萬人，在高風(fēng)險行業(yè)從事勞動的和有穩(wěn)定勞動關(guān)系的農(nóng)民工基本上已經(jīng)參保。

互動式工傷預(yù)防培訓(xùn)現(xiàn)場 包冬冬/攝

工傷基金規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大，待遇水平不斷提高

《工傷保險條例》實施以來，全國工傷保險基金收入穩(wěn)步增長，2005年基金收入為93億元，支出48億元；2018年基金收入達(dá)到913億元，支出742億元，工傷保險基金保障能力大大加強(qiáng)。

各地普遍建立了工傷保險待遇調(diào)整機(jī)制，積極推動工傷保險待遇水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)，不斷增強(qiáng)工傷職工的獲得感。2018年一次性工亡補(bǔ)助金標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到72.29萬元，傷殘津貼、供養(yǎng)親屬撫恤金、生活護(hù)理費的人均水平都有較大幅度提高。2018年全國共有198.5萬人享受工傷保險待遇，較2003年的30萬人增加了6.6倍多。

工傷保險管理持續(xù)加強(qiáng)，服務(wù)水平不斷提升

工傷保險的管理服務(wù)體系基本建立，服務(wù)水平不斷提高，保障效果發(fā)生了明顯變化。全國各地普遍建立了工傷認(rèn)定、勞動能力鑒定和工傷保險經(jīng)辦三支專業(yè)隊伍，為工傷職工提供一條龍及時便捷的專業(yè)化服務(wù)。當(dāng)前，在工傷保險行政管理和經(jīng)辦工作中，網(wǎng)上申報、網(wǎng)上審核，簡化程序，工傷職工享受和領(lǐng)取待遇越來越方便，實現(xiàn)了工傷保險實務(wù)和工傷職工管理的社會化服務(wù)。工傷保險經(jīng)辦服務(wù)體系逐步建立和完善，服務(wù)能力不斷加強(qiáng)。2012年以來，工傷行政部門累計實現(xiàn)認(rèn)定（視同）工傷776.06萬例，評定傷殘等級375.8萬例，為職工享受工傷保險待遇提供了堅實的基礎(chǔ)。

將老工傷人員納入統(tǒng)籌管理

2011年1月12日，國務(wù)院第140次常務(wù)會議對做好國有企業(yè)老工傷人員納入工傷保險統(tǒng)籌工作進(jìn)行了研究部署，明確要求：2011年4月底前，將國有企業(yè)有傷殘等級的老工傷職工和工亡職工供養(yǎng)親屬納入工傷保險統(tǒng)籌管理。人力資源社會保障部、財政部等四部委印發(fā)了《關(guān)于做好國有企業(yè)老工傷人員等納入工傷保險統(tǒng)籌管理有關(guān)工作的通知》，做出了具體部署，各地通過統(tǒng)籌基金調(diào)劑、企業(yè)躉繳部分費用、政府補(bǔ)助等多渠道籌集老工傷人員納入工傷保險統(tǒng)籌所需資金，中央財政專門安排了56億元專項補(bǔ)助資金，支持各地做好這項工作。截止到2011年底，全國有312萬國有企業(yè)老工傷人員納入了工傷保險統(tǒng)籌管理，保障了老工傷人員的工傷醫(yī)療和基本生活，解決了長期影響社會穩(wěn)定的歷史遺留問題。

構(gòu)建“三位一體”的現(xiàn)代工傷保險體系

《工傷保險條例》實施后，工傷保險從初建時期以工傷補(bǔ)償為主，優(yōu)先解決工傷職工最急迫的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償問題開始，開展了工傷預(yù)防和工傷康復(fù)的試點工作，這兩項工作在全國穩(wěn)步推進(jìn)，取得了積極進(jìn)展。

在工傷預(yù)防方面：一是利用費率浮動，促進(jìn)工傷預(yù)防的機(jī)制初步建立。各工傷保險統(tǒng)籌地區(qū)制定了工傷保險費率的浮動辦法，根據(jù)企業(yè)的風(fēng)險和工傷事故發(fā)生情況，調(diào)整企業(yè)繳納工傷保險費的差別費率與浮動費率，從而激勵和督促企業(yè)改善安全生產(chǎn)狀況，減少工傷事故和職業(yè)危害的發(fā)生。工傷保險平均費率從1%降到0.7%，每年減少企業(yè)繳費130億元。二是探索了從工傷保險基金提取資金開展工傷預(yù)防工作的有效辦法。2017年底，人社部等四部委又出臺了工傷預(yù)防費使用辦法的文件，明確了工傷預(yù)防費的支出比例和使用程序，有針對性、主動地為企業(yè)開展預(yù)防工傷事故與職業(yè)危害的服務(wù)工作，從而降低工傷事故和職業(yè)病的發(fā)生。

在工傷康復(fù)方面：人力資源社會保障部印發(fā)了關(guān)于加強(qiáng)工傷康復(fù)試點工作的指導(dǎo)意見，提出了“按照建立預(yù)防、康復(fù)、補(bǔ)償三位一體工傷保險制度體系的總要求，以保障工傷職工權(quán)益為根本出發(fā)點，以健全制度、完善標(biāo)準(zhǔn)、形成機(jī)制、規(guī)范管理為重點，大膽探索，穩(wěn)步推進(jìn)，長短結(jié)合，成熟先行，促進(jìn)工傷康復(fù)工作健康發(fā)展”的基本思路和主要目標(biāo)；制定頒布了《工傷康復(fù)服務(wù)規(guī)范（試行）》《工傷康復(fù)服務(wù)項目（試行）》和《工傷保險職業(yè)康復(fù)操作規(guī)范（試行）》3個康復(fù)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，為工傷康復(fù)工作奠定了良好的基礎(chǔ)；積極探索工傷康復(fù)服務(wù)模式。目前，全國已確定了4家工傷康復(fù)區(qū)域示范平臺和200余家工傷康復(fù)協(xié)議機(jī)構(gòu)，2018年，全國享受工傷康復(fù)待遇共計4.1萬人次。

新形勢下的新挑戰(zhàn)

黨的十九大報告提出，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。工傷保險發(fā)展也存在著不平衡不充分的問題，面臨三方面挑戰(zhàn)。

一是制度體系還有待進(jìn)一步完善。工傷預(yù)防、工傷康復(fù)、工傷補(bǔ)償“三位一體”的工傷保險制度建設(shè)中，工傷預(yù)防、工傷康復(fù)還比較薄弱。二是新經(jīng)濟(jì)新業(yè)態(tài)發(fā)展對工傷保險帶來新的挑戰(zhàn)。互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展，更多的勞動者在新業(yè)態(tài)中創(chuàng)業(yè)就業(yè)，“互聯(lián)網(wǎng)平臺+個人”的勞動形態(tài)容納了大量勞動者，快遞小哥等電子商務(wù)平臺的勞動者職業(yè)風(fēng)險如何化解，沒有勞動關(guān)系的靈活就業(yè)人員的職業(yè)傷害如何保障，新的形勢下，對工傷保險怎樣把更多的職業(yè)人群納入保障范圍，提出了重大挑戰(zhàn)。三是面臨全面提升工傷保險管理服務(wù)水平的壓力。新形勢下，用人單位和工傷職工對工傷保險管理服務(wù)的要求更高，工傷管理信息化程度低，辦事程序繁雜，效率不高的情況沒有根本轉(zhuǎn)變。完善工傷保險服務(wù)體系，把工傷保險事業(yè)做大做強(qiáng)，也是面臨的挑戰(zhàn)之一。

新時代工傷保險事業(yè)發(fā)展的主要任務(wù)

黨的十九大對工傷保險制度完善提出了明確要求，是新時代推進(jìn)工傷保險事業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)思想，必須堅持以人民為中心，努力推動新時代工傷保險實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

第一，加快完善預(yù)防、康復(fù)、補(bǔ)償三位一體的工傷保險體系。繼續(xù)推動工傷預(yù)防、工傷康復(fù)的制度、標(biāo)準(zhǔn)和管理辦法的建設(shè)，總結(jié)各地成功經(jīng)驗認(rèn)真推廣；抓緊落實人社部、財政部《關(guān)于工傷保險基金省級統(tǒng)籌的指導(dǎo)意見》，實現(xiàn)省級統(tǒng)一參保范圍和對象，統(tǒng)一工傷保險費率政策和繳費標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一工傷認(rèn)定和勞動能力鑒定辦法，統(tǒng)一工傷保險待遇支付標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一工傷保險經(jīng)辦流程的“五統(tǒng)一”模式，確保2020年以前全面實現(xiàn)工傷保險省級統(tǒng)籌。

第二，探索構(gòu)建多層次工傷保險制度體系，將各類職業(yè)人群納入工傷保險保護(hù)范圍。繼續(xù)擴(kuò)大工傷保險覆蓋面，鞏固建筑業(yè)農(nóng)民工參保成果，大力推進(jìn)鐵路、水利、能源等工程項目參保；要研究以快遞從業(yè)人員參保為切入點，創(chuàng)新政策，探索新經(jīng)濟(jì)、新業(yè)態(tài)從業(yè)人員職業(yè)傷害保險辦法，建立和完善“三新”經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)下的工傷法規(guī)和政策體系，努力把所有職業(yè)人群都納入工傷保障制度。

第三，全面提升信息化水平，推動工傷保險信息化建設(shè)。為推動工傷保險實現(xiàn)更高質(zhì)量、更有效率、更加公平發(fā)展，就要抓住工傷保險信息化，加快建成省級集中信息平臺，推進(jìn)網(wǎng)上參保、網(wǎng)上經(jīng)辦、網(wǎng)上結(jié)算、網(wǎng)上支付待遇，為決策科學(xué)化、管理規(guī)范化、服務(wù)人性化提供有力支撐和保障。

第四，努力健全便捷、高效的工傷保險管理服務(wù)體系。人社部門要抓緊理順工傷保險管理服務(wù)體制，解決好一些地區(qū)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)設(shè)置不統(tǒng)一、經(jīng)辦力量較弱等長期困擾工傷保險發(fā)展的問題。管理服務(wù)工作中要以人民為中心，突出服務(wù)意識，提高工作效率，提升管理水平和干部隊伍素質(zhì)，最大限度方便工傷職工和用人單位辦事。