秘魯?shù)牡V業(yè)發(fā)展與礦業(yè)投資環(huán)境

何金祥，劉 偉

（自然資源部信息中心，北京100830）

秘魯?shù)V產資源豐富，是拉美地區(qū)最大的礦業(yè)國，也是我國對外礦業(yè)投資的主要目標國之一。秘魯還是拉美地區(qū)第一個同我國簽署自由貿易與戰(zhàn)略聯(lián)盟協(xié)議的國家。本文試圖在項目工作基礎上，對秘魯近年來的礦業(yè)發(fā)展狀況、走勢和礦業(yè)投資環(huán)境問題作一簡要分析和討論，以為我國礦業(yè)企業(yè)和相關人士提供參考和服務。

1 礦業(yè)在秘魯國家經濟中的重要性

1.1 占GDP比重

礦業(yè)是秘魯最重要的產業(yè)之一，近年來礦業(yè)發(fā)展態(tài)勢良好，對國家經濟貢獻突出。根據(jù)可得資料，2015年，采礦業(yè)對秘魯GDP的貢獻達到15%[1]，是美洲地區(qū)礦業(yè)對GDP貢獻率最高的國家之一。

1.2 吸引外國投資的最主要行業(yè)

礦業(yè)是秘魯吸引外國投資的最主要行業(yè)。據(jù)相關資料，2016年，秘魯?shù)V業(yè)吸引的外國投資占秘魯全國的約一半左右。

1.3 最主要的出口創(chuàng)匯行業(yè)

礦產品出口是秘魯最重要的商品出口，過去5年來，每年礦產品出口額達到400億美元以上，占秘魯全國商品總出口額的65%以上[2]。中國則是秘魯?shù)V產品出口的最主要目的地之一。

1.4 重要的就業(yè)行業(yè)

礦業(yè)是秘魯最重要的提供就業(yè)的行業(yè)。據(jù)美國地質調查局資料，2014年，與采礦活動直接有關的就業(yè)人員是19.5萬人，受采礦業(yè)支撐的秘魯總人員數(shù)目達到781.4萬人[3]，占秘魯全國總勞動力（1750萬）的44.6%。

1.5 最主要的稅收來源行業(yè)

采礦稅收是秘魯最主要的稅收來源之一。據(jù)相關資料，2017年，采礦稅收占秘魯全國總稅收來源的三分之一左右。

2 主要礦產資源及儲量

秘魯是世界重要的銀、銅、鉛、鋅等礦產資源國之一，其銀、銅、鉛和鋅礦儲量分別占世界總儲量的17.5%、10.3%、6.8%和12.2%。此外，金礦儲量也在世界上占有一定地位，約占世界總儲量的4.3%。2017年秘魯主要礦產資源儲量如表1所示。

目前，秘魯還有數(shù)百個正在進行的礦產勘查項目，如La Granja銅金勘查項目、Haquira金銅勘查項目、Anta Kori金銅鉬多金屬勘查項目、Pampa el Toro Iron Sands鐵礦勘查項目、Macusani Plateau鈾礦勘查項目、Hilarion鉛鋅礦勘查項目、San Gregorio鉛鋅勘查項目、Bayovar磷酸鹽勘查項目、Sechura磷酸鹽勘查項目等，可為秘魯提供大量額外的銅、金、鉬、鉛、鋅、銀、鈾和磷酸鹽等礦產資源。

3 主要礦產品生產

秘魯是世界第七大礦產品生產國[4]。2017年，其銅、鉬、金、鉛、鋅、銀、錫等礦產品產量分別占世界總產量的12%、9.0%、4.6%、6.3%、9.9%、16.1%和4.8%。秘魯是世界第二大銅和銀生產國，第三大鋅生產國，第四大鉛和鉬生產國，第五大錫生產國，第六大金生產國。過去5年，秘魯主要金屬礦產品產量如表2所示。

表1 2017年秘魯主要礦產儲量

表2 過去5年秘魯主要礦產品產量

4 礦業(yè)管理的主要法律與礦業(yè)管理基本特點

4.1 主要礦業(yè)法律

《秘魯通用采礦法》（General Mining Law 1992）是秘魯?shù)V業(yè)管理的最主要法律，其確立了秘魯?shù)V業(yè)管理的基本框架、原則和方式，包括礦業(yè)活動進行的方式、采礦權持有者的權利與義務、早期工程建設、開發(fā)與采礦活動、土地使用權、礦業(yè)權有效費與不遵守最低投資要求所面臨的處罰、采礦協(xié)議、采礦問題的行政管轄以及礦山勞動健康與安全等[5]。

《秘魯通用采礦法》建立在民法體系基礎之上，把礦業(yè)權定義為一種財產權，因此可以轉讓、抵押等。

《秘魯通用采礦法》確立了4種類型的（礦業(yè)）特許權形式。它們是：礦業(yè)特許權、加工特許權、通用工程特許權和采礦運輸特許權。其中，礦業(yè)特許權授權其持有者在指定面積范圍內開展金屬和非金屬礦產的勘探活動和開發(fā)活動。礦業(yè)特許權一般最小面積為100hm2，最大面積為1000hm2，其由秘魯?shù)刭|、采礦和冶金研究院授予；另外3種特許權則由能源礦山部總采礦辦公室授予。秘魯法律規(guī)定，任何與這些特許權有關的行動或協(xié)議必須要在采礦權登記處進行登記，方能產生效力。

除《秘魯通用采礦法》外，影響秘魯采礦業(yè)活動的其他法律包括《秘魯憲法》、《秘魯民法典》、《通用環(huán)境法》、《規(guī)范采礦環(huán)境責任法》、《水利資源法》、《地方社區(qū)通用法》、《通用公司法》、《通用公共注冊法》、《工作健康與安全法》、《采礦權利金法》、《礦山關閉法》等。

4.2 礦業(yè)管理基本特點

4.2.1 主要礦業(yè)管理機構

秘魯?shù)V業(yè)管理的主要機構是能源礦山部。其主要職能是制定國家的能源和礦業(yè)政策、對礦業(yè)開發(fā)活動進行宏觀管理和調控等。主要工作使命是：①促進均衡、高效、有競爭力地使用和開發(fā)能源資源，優(yōu)化私人投資，在農村電氣化過程中，滿足可替代能源的需要和利用；②促進采礦業(yè)發(fā)展，推動私人投資和法律上的穩(wěn)定性，在小規(guī)模采礦中，鼓勵利用清潔能源技術；③在能源和采礦公司中，促進環(huán)境保護，鼓勵私人實體、消費者和社會間的友好關系；④制定和實施采礦和能源業(yè)發(fā)展規(guī)劃，高效和有效地實施資源管理。

秘魯?shù)刭|、采礦和冶金研究院（Geological,Mining and Metallurgical Institute） (INGEMMET)是礦業(yè)活動的具體管理部門，主要負責監(jiān)督、指導秘魯全國與地質、采礦、選礦和冶煉等有關的各項活動，包括礦業(yè)許可證發(fā)放、礦山開發(fā)計劃的審批等。另據(jù)資料，INGEMMET主要負責對大、中型礦業(yè)項目礦業(yè)特許權證的發(fā)放；而對小規(guī)模采礦項目，則由區(qū)域能源和礦山董事會（Regional Directorate of Energy and Mines）負責發(fā)放[6]。

秘魯其他礦業(yè)管理機構包括環(huán)境部、國家環(huán)境認證局、能源與礦業(yè)投資監(jiān)督局以及環(huán)境評估與執(zhí)行局等。

4.2.2 礦業(yè)管理基本原則

礦產資源屬于國家。對于礦產資源的勘探和開發(fā)，政府一般通過授予特許權的方式由私營公司開展，但政府本身也有權通過國有采礦公司進行采礦活動。

秘魯?shù)牡V業(yè)權授予一般建立在“先來者，先服務”基礎上。但如果申請者在相同時間內提出申請，則一般通過拍賣活動授予。要保持礦權許可證有效，礦權持有者每年必須要支付一定的有效費（一般是每公頃3美元；對小規(guī)模采礦活動，年費是每公頃1美元）。有效費計算建立在礦權區(qū)面積基礎上。如果連續(xù)兩年不支付有效費，則礦權許可證被吊銷。

秘魯?shù)牡V業(yè)特許權一般無期限限制，但會因種種原因如違法、未滿足投資和生產要求等而被終止。

對礦業(yè)特許權的質疑和挑戰(zhàn)首先必須要通過行政程序。只有在行政手段用盡的情況下，方能采用司法程序。

4.2.3 開展礦業(yè)活動的基本要求

在秘魯開展礦業(yè)活動，首先是必須要獲得礦業(yè)特許權（證），其次是必須要嚴格履行法定義務，包括嚴格實施環(huán)境與生態(tài)保護以及水資源保護，相關有害物質不能超過允許排放的最大量等。通常在開展礦業(yè)活動前，需要先獲得下列授權和證書：

1）環(huán)境證書/文件和所有其他適用的環(huán)境許可證：①對僅構成些微環(huán)境影響的礦業(yè)項目或活動，一般僅需要環(huán)境影響報告；②對僅構成中度不利影響的礦業(yè)項目或活動，一般需要半詳細的環(huán)境影響研究；③對有較大環(huán)境影響的礦業(yè)項目或活動，一般需要詳細的環(huán)境影響研究。

2）水許可證，包括水資源利用許可證、廢水排放授權書或再利用/處理水授權書。

3）土地使用權。

4）固體廢物管理和處理。

5）目標區(qū)不存在考古遺跡的證書。

6）為建設和采礦目的，使用炸藥的授權。

7）受控制物品和化學品使用登記和授權。

8）采礦計劃的批準。

9）空氣和土壤保護。

10）采礦運作證書。

11）礦山關閉計劃的批準和相關保證金等。

5 主要礦業(yè)管理政策和規(guī)定

5.1 礦業(yè)投資政策

秘魯奉行鼓勵外國礦業(yè)投資的政策，歡迎外國投資。外國人或實體與本國國民或實體一視同仁，并享有相同的政策和待遇。對外國公司投資的股權比例沒有限制。對當?shù)赝林恕F體或實體在外國投資公司中的持股比例也沒有要求。

為鼓勵礦業(yè)投資，秘魯政府還制定有稅優(yōu)惠政策，包括：

1.增值稅（VAT）的早期恢復。為促進礦業(yè)投資，對還沒有投入生產的和還處在勘探階段的礦業(yè)特許權持有者就建立了VAT恢復體制。

2.稅收折舊：對簽有（稅）穩(wěn)定協(xié)議的采礦公司，實施特別折舊年率（5%～20%）。對無論是否簽定有稅穩(wěn)定性協(xié)議的采礦公司來說，采礦活動所使用的機械和設備的稅收折扣達到20%。

秘魯（憲法）和法律規(guī)定，保護外國投資者權益，財產權不受侵犯。外國投資財產沒收只在極少特殊情況下（如涉及國家安全等）發(fā)生，同時財產沒收必須要給予補償。

除非獲得（最高法院的）事先授權，否則外國實體不能在距秘魯國家邊界50km的范圍內獲取礦業(yè)權，這也是外國實體與秘魯本國實體的最大區(qū)別。

秘魯對礦產品出口沒有限制，但出口產品如是金，則所有參與貿易和精煉金礦產的個人和實體均需在秘魯金交易商和生產商特別注冊處進行登記注冊。

5.2 礦產勘查政策

在秘魯，普查活動不需要政府批準，是完全自由開放的。但礦產勘探、開發(fā)、處理和運輸?shù)刃枰全@得政府批準，即獲得礦業(yè)特許權[5]。

在秘魯，勘探項目可大致分為兩種類型。類型Ⅰ，基本特點是：①鉆機平臺數(shù)不超過20個；②擾動區(qū)面積小于10hm2；③建設坑道總長度不超過50m。此類勘探項目一般僅需提交一個環(huán)境影響報告，并自動獲得批準。但如果此類項目有下列情況：①位于保護的自然區(qū)內或緩沖區(qū)內；②項目以確定放射性物質的存在為目的；③平臺、鉆孔、探槽、坑道等，位于特別的環(huán)境敏感區(qū)（如冰川、泉水、水井、保護土地、原始森林等）內；④項目區(qū)涵蓋采礦環(huán)境應急區(qū)等，則不能獲得自動批準，一般需要先獲得能源礦山部的明確批準。類型Ⅱ，是包含下列特點的勘探活動：①鉆探平臺超過20個；②擾動區(qū)面積超過10hm2，包括鉆機廠、探槽、輔助設施和進入道路等；③坑道建設總長度超過50m。這類勘探項目一般需要準詳細的環(huán)境影響研究（報告），并要獲得批準。

礦業(yè)特許權持有者每年需向能源礦山部提交一份“統(tǒng)一年度報告”，提供在礦業(yè)特許權區(qū)域范圍內完成的（勘探）工作。

秘魯對礦業(yè)權的交易（轉讓）沒有限制。礦業(yè)特許權可通過協(xié)議在各方間自由轉讓，不需要獲得政府的同意或批準。

礦業(yè)特許權可以抵押。當事人之間同意的礦業(yè)權的轉讓、抵押或其他處分行為都可在公共登記處進行登記。登記為礦權持有者提供公示，并有執(zhí)行上的優(yōu)先權。

政府官員，包括總統(tǒng)、議員、法官、部長、檢察官等在位時，不能參與勘探與采礦活動。

5.3 礦產開發(fā)政策和規(guī)定

根據(jù)《秘魯通用采礦法》，礦業(yè)特許權持有者需要遵守最低年生產門檻要求。截至2018年底，礦業(yè)特許權持有者，最低年生產門檻是每年每公頃一秘魯稅單元（約1160美元）。自特許權授予之日起10年后的第一個半年，未滿足最低年生產門檻的，則會被罰款，大致等價于每年每公頃最低生產值的10%。直到特許權授予日期的第50個周年紀念日[7]。在15年后，如果：①持有者支付了罰金，并在礦業(yè)特許權區(qū)域內進行了10倍罰款以上的投資；或②遇到不可抗拒事件，則礦業(yè)特許權有效期可額外增加5年。如果在這之后礦權持有者仍沒有達到最低生產要求，則礦業(yè)特許權自動失效并終止。

礦業(yè)特許權持有者不僅可開采主金屬，也有權開采次要金屬。礦業(yè)特許權持有者可向INGEMMET提交（或備案）細劃分要求，以將該礦業(yè)特許權分離成兩個或更多特許權。礦業(yè)特許權可被抵押，如果被抵押，則需要債權人或債權持有人的同意或授權，并在公共登記處進行登記。

開展采礦活動，每年需要向礦山能源部提交一份DAC，內容主要是上一年期間所開展的礦業(yè)活動信息，包括采礦活動持有者、礦業(yè)特許權、礦產品生產和投資、在相關區(qū)域進行的可持續(xù)開發(fā)活動以及部要求的其他信息等，該內容主要用于編制秘魯?shù)V業(yè)活動統(tǒng)計報告。

在每月結束的10天內，采礦活動持有者需要提交有關生產和安全進展方面的采礦統(tǒng)計報告，該信息將被部用在編制采礦統(tǒng)計調查報告中。

5.4 礦山環(huán)境政策

秘魯法律規(guī)定，采礦權持有者在進行采礦活動時，有義務以可持續(xù)的方式保護環(huán)境，包括控制廢氣和廢水排放、處理所有由采礦活動產生的副產品、控制可能造成損害的有害物質含量等，確保可能對環(huán)境造成損害的物質和元素不超過現(xiàn)行規(guī)章所允許的最大含量。在采礦活動過程中引發(fā)的損害，由礦權持有人負責。

秘魯國家環(huán)境影響評估體系法規(guī)定，凡最終可能引發(fā)環(huán)境損害的人類活動都要經受國家環(huán)境影響評估體系評估，因此，在某一層級環(huán)境證書下開展的礦業(yè)活動都必須要描述其最直接的環(huán)境問題、預期的環(huán)境影響、避免或減少相關損害到可接受水平的必要措施和步驟等。

秘魯管理礦山環(huán)境的法律主要是《通用環(huán)境法》和《通用采礦法》，違反環(huán)境法中相關規(guī)定的最大罰款是30000稅單元[5]。

5.5 土地準入

礦權持有者必須要尊重土地所有者或占用者的權利。沒有土地所有者或占用者的同意，礦權持有者不能侵犯這種財產權或地表使用權。

如果土地所有者是政府，礦權持有者應向秘魯國家國有財產局啟動一個規(guī)范的購買程序。如果土地所有者是一個地方社區(qū)，則需要社區(qū)批準，并達成一個協(xié)議。如果是一個未占用土地或無人要求的土地，則礦權所有者自動有權使用該土地，無需授權，也無需付費。

5.6 礦業(yè)稅費

秘魯公司稅為29.5%，紅利預扣稅為5%，增值稅為17%，采礦權利金為1%～12%。秘魯也對金屬礦產資源的運作利潤征收特別采礦稅，稅率為2%～8.4%。此外，在某些情況下，秘魯還對與政府簽署稅穩(wěn)定協(xié)議的企業(yè)，針對金屬礦產資源的運作利潤，征收4%～13.12%的特別采礦貢獻金。采礦權利金、特別采礦稅和特別采礦貢獻金可在公司收入稅應納稅額中扣除。

6 礦業(yè)發(fā)展走勢與礦業(yè)投資環(huán)境討論

6.1 礦業(yè)發(fā)展走勢

我們分析認為，未來一個時期，秘魯?shù)V業(yè)發(fā)展走勢仍較為良好，這至少可從以下幾個方面得到支持。

6.1.1 礦產勘查勢頭強勁

過去5年來，秘魯固體礦產勘查投入一直位于世界前10名，是世界上最重要的固體礦產資源勘查市場之一。每年礦業(yè)獲得的勘查投資最少都在4億美元以上，占世界預算勘查投資總額的5.2%～6.4%，2014～2018年，秘魯固體礦產勘查預算投入及其在世界上的排名如表3所示。

表3 過去5年秘魯固體礦產勘查預算投資及在世界上的排名

6.1.2 后備資源保障較充分

按照2017年秘魯主要金屬礦產品產量計算，秘魯現(xiàn)有的銅儲量至少夠生產34年，金至少夠生產15年，鉛鋅至少夠生產20年，鉬至少夠生產78年，銀至少夠生產22年等，保障年限較高。

6.1.3 主要礦產品生產穩(wěn)定

過去5年中，秘魯主要礦產品生產雖有一些變化，但沒有大起大落現(xiàn)象，可認為是總體保持穩(wěn)定，見圖1。

圖1 過去5年秘魯主要礦產品生產走勢

6.1.4 政府鼓勵礦業(yè)發(fā)展的政策和戰(zhàn)略沒有任何放松跡象

進入21世紀以來，秘魯歷屆政府都十分重視礦業(yè)發(fā)展，鼓勵礦業(yè)投資。近年來，秘魯政府更是把采礦業(yè)明確列為國家經濟發(fā)展的戰(zhàn)略性行業(yè)之一，并強化相關支持措施，如進一步明確礦業(yè)投資的稅收優(yōu)惠措施等，希望更大程度引領和支持礦業(yè)可持續(xù)發(fā)展與健康發(fā)展。

6.1.5 主要礦產品貿易伙伴經濟穩(wěn)定發(fā)展

秘魯?shù)牡V業(yè)經濟高度依賴外部需求，特別是東亞和歐洲地區(qū)的需求。未來一個時期，東亞地區(qū)特別是中國、印度等國經濟將繼續(xù)保持穩(wěn)定的增長，這勢必會為秘魯?shù)牡V業(yè)發(fā)展提供良好的外部條件和環(huán)境。

6.2 礦業(yè)投資環(huán)境分析與討論

秘魯是礦產資源大國，礦業(yè)政策積極穩(wěn)定，民主體制較為健全，政治總體較為穩(wěn)定，是世界礦業(yè)投資的熱點國家之一，事實上也是礦業(yè)活動受到世界關注的國家之一。

為切實為我國礦業(yè)企業(yè)“走出去”提供服務，客觀認識秘魯?shù)牡V業(yè)投資環(huán)境，同時也為加強和深化我們的研究工作，筆者采用15個主要因素（政治穩(wěn)定性、資源潛力、礦業(yè)政策一致性、礦業(yè)管理的規(guī)范性與可預見性、勘探與開發(fā)條件的穩(wěn)定性、礦山環(huán)境保護要求、基礎設施條件、土地準入、礦業(yè)稅費水平、政府管理框架和辦事效率、工會合作態(tài)度、地質資料可得性、采礦工業(yè)重要性、資源民族主義、與中國關系）和四等級（優(yōu)、良、一般和偏差）劃分原則，對秘魯?shù)牡V業(yè)投資環(huán)境進行了認真評估和分析。在上述15個主因素評估打分中，有12個主因素獲得“有利”和“較有利”評分等級，同時政治穩(wěn)定性得分獲得“一般有利”―“較有利”等級，而礦產潛力得分則為“有利”等級，據(jù)此，按照我們建立的評判標準，秘魯?shù)V業(yè)投資環(huán)境應屬“良”等級。

目前我國在秘魯進行礦業(yè)投資活動的一些企業(yè)，經營狀況算是良好，但出現(xiàn)的相關問題也需要我們加以注意，包括環(huán)境標準、社會責任標準和管理透明性等。此外，我們認為，對南美國家時常出現(xiàn)的匯率風險、罷工風險等也應有高度警惕和應變措施。