澳大利亞自然保護地礦業管理經驗與啟示

姜杉鈺，余星滌

（自然資源部咨詢研究中心，北京 100035）

澳大利亞幅員遼闊，物種豐富，是世界上自然環境最為優美的國家之一。為切實保護生態環境，澳大利亞政府通過建立國家公園、自然保護區、海洋公園等多種保護地的方式實現了生態環境和生物多樣性的保護，形成了較為全面和完善的自然保護地體系。澳大利亞也是世界上重要的礦業大國，被譽為坐在礦車上的國家，鐵、鋁、金、銅、鈷、煤炭等多種礦產的儲量位居世界前列，礦業在國民經濟中占據舉足輕重的地位。澳大利亞政府本著“不給地球留疤痕”的礦業發展要求，為兼顧礦產資源開發和生態環境保護做出了大量的實踐探索，尤其在自然保護地礦業管理方面積累了大量的實踐經驗。

自然保護地的礦業管理是世界性的難點和熱點問題，是處理好礦產資源開發和生態環境保護二者關系的具體體現。黨的十九大報告要求必須樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，在生態優先的新形勢下，如何協調自然保護地管理和礦產資源開發是當前社會關注的熱點和難點問題，研究澳大利亞自然保護地礦業管理經驗，對于進一步優化我國保護地礦業權的處置和管理具有重要的借鑒意義。本文首先系統梳理了澳大利亞自然保護地的管理現狀和管理特點，分析了保護地礦業管理政策和相關法律，進而剖析和總結了澳大利亞自然保護地礦業管理的經驗和典型案例，在此基礎上對我國未來保護地礦業管理提出了建議。

1 澳大利亞自然保護地現狀和管理特點

1.1 自然保護地現狀

澳大利亞陸地面積為768萬km2，海岸線近37000km，陸上共有50多個類別的保護地、共計10000余處，保護地總面積超過140萬km2，接近該國陸地面積的20%[1]，近海地帶為保護生物礁等也設立有海洋公園等保護地。從類別上看，國家公園、自然保護區、區域保護區、本土保護區和保護公園這5類保護地占據了保護地總面積的90%左右，其中國家公園、自然保護區、區域保護區和保護公園是澳大利亞各級政府進行生態環境保護的重點區域。本土保護區則是為保護原住民居住地自然和文化資源設立的一種特殊保護地[2]。總體來看，澳大利亞保護地的類別多、分類細，體現了保護目標的多樣性特征。

澳大利亞的自然保護地體系于20世紀90年代逐步建立和完善，與世界自然保護聯盟（IUCN）的保護地體系具有較好的對應性。根據保護地的性質、目標等內容，可將澳大利亞的各類保護地劃分到世界自然保護聯盟保護體系的6個層級中[1]，即Ia嚴格自然保護區、Ib荒野區、II國家公園、III自然遺跡保護區、IV生活環境／物種管理地區、V陸地海洋保護景觀和VI資源管理保護區。其中保護相對嚴格的I—IV類保護地（以保護自然和文化價值為主）的面積約占保護地總面積的50%左右，而V—VI類保護地（以游憩和休閑為主）則占據另外的50%[3]。

1.2 自然保護地管理體制

澳大利亞由西澳大利亞州、新南威爾士州、昆士蘭州、南澳大利亞州、維多利亞州和塔斯馬尼亞州、北領地和首都特區共同組成，是典型的聯邦制國家。澳大利亞的土地分為國家土地、私人土地和原住民土地，不同土地上的保護地由不同的管理機構進行管理。具體來看，國家土地上的公共保護地實行聯邦和州兩級政府分級管理體制。在聯邦政府層面，負責自然保護地管理的主要職能部門是能源與環境部，該部代表聯邦政府管理6個國家公園、27個海洋保護地和3個植物園，澳大利亞國家公園董事會、國家環境保護理事會等非官方組織也協助聯邦政府制定保護地政策和管理標準，開展相關實地活動。與聯邦政府相比，州一級政府在自然保護地建設和管理中起到更主要的作用，澳大利亞各州和地區均設有自然保護主管機構，如新南威爾士州國家公園與野生生物管理局、昆士蘭州環境保護局、西澳大利亞州保護和土地管理局等，其職能包括投入保護地建設和運營經費、制定相關政策和法律、對保護地進行系統管理等。原住民和私人土地上的自然保護地，如本土保護區和私人保護區等，通過政府和原住民及私人協議建立，同樣被納入國家保護地體系，受到國家保護地體系的資助，但其管理主要由原住民和私人，或者委托澳大利亞灌木叢遺產基金會、自然基金會等非政府組織和私人組織完成。由于澳大利亞70%以上的土地為私人和原住民所有，為實現生態保護的完整性，聯邦和州、領地政府出臺了很多政策鼓勵私人建立和管理保護地，這也成為澳大利亞未來保護地建立和管理的重要趨勢。澳大利亞的保護地管理呈現出一種“多層次、多樣化、多方參與”的特點，有利于緩解區域保護與發展的矛盾，有利于協調政府-私人-原住民之間的管理沖突[4]。

2 自然保護地礦業政策和法律特點

據統計，澳大利亞出口的商品中約50%與礦石有關，礦業生產總值占GDP的7%左右。礦業的蓬勃發展曾一度造成生態環境和地質遺跡的嚴重破壞。例如澳大利亞西部皮爾巴拉地區就曾因鐵礦石開采，破壞了世界上范圍最廣、意義最重大的舊石器時代石刻藝術畫廊，這種破壞直到Murujuga國家公園建立后才得到有效控制[5]。隨著自然保護地體系的不斷完善，自然保護地管理和礦業發展的矛盾沖突成為困擾澳大利亞政府的難點問題之一，其中關于是否在卡卡杜國家公園周邊進行加比盧卡鈾礦開采的問題就曾引發了北領地原住民、聯邦及州政府以及多家企業和社會組織長達近20年的爭執[6]。為了協調自然保護地管理和礦業發展，澳大利亞各方經歷了長期的努力和探索，不斷深化和細化聯邦和州、領地的相關政策，逐步提高礦業和環境等相關領域法律法規之間的適應性和協調性，目前已形成比較成熟的自然保護地礦業政策和法律體系。

2.1 保護地礦業政策

客觀而言，澳大利亞政府十分重視生態環境保護，也深知礦山開發不可避免地會對地表植被、地下水以及生物多樣性等造成破壞，但又不得不清醒地認識到礦業發展對本國經濟發展的重要性，盡管與世界其他國家相比，澳大利亞陸上各類自然保護地的面積占國土面積比例較高，但保護地的礦業政策卻較為寬松，特殊問題和矛盾的處理也十分彈性化。

研究表明[3,7]，按照世界自然保護聯盟的保護等級，澳大利亞有超過一半面積的陸上自然保護地是允許進行礦業活動的，其他原則上禁止礦業活動的保護地中也保留了礦業進入的彈性準則。例如昆士蘭州的284個IUCN III—VI級保護區（不包含自然保護區）中的173個就曾批準過礦產勘探許可證，379個自然保護區中有149個存在共273個礦產勘探許可證，其中186個勘探許可證是在保護區設立之后頒發的[8]。據保守估計，澳大利亞嚴格意義上不允許礦業活動的保護地面積僅占保護地總面積的25%左右，占國土面積的5%左右，與IUCN關于禁止礦業活動的保護區土地面積占國土面積的4%的建議十分接近了[3]。

礦山企業若考慮在禁止礦業活動的保護地內進行礦業活動，則需要預先向經聯邦或州政府主管部門提出申請，經相關負責人審議環境評估、資源潛力等材料后，方可獲得礦業許可，聯邦或州政府主管部門也有權拒絕申請[7]，如澳大利亞聯邦地質調查局曾向西澳大利亞州政府提出過費茲杰拉德河國家公園(Fitzgerald River National Park)的礦產資源勘探申請，但遭到了拒絕[9]。在允許礦業活動的保護地內進行礦產資源勘查開發時，政府對礦山企業和地勘單位提出了很高的環境監測標準和土地復墾要求。在企業獲得礦業許可之前，礦業和環保部門會嚴格審查勘查開采活動對環境造成的影響，礦業公司還必須繳納礦山復墾抵押金以保證破壞的環境得以恢復；在勘查和開采過程中，礦業公司需要依據“邊開發邊治理”的原則，不斷完成植被恢復和土地復墾，合理處理生產排污；礦業活動結束后，有關部門還會按照標準嚴格審查環境治理情況，對環境治理突出的礦業公司給予一定的表彰[10]，如西澳大利亞州每年向環保工作最出色的公司頒發金壁虎獎。

2.2 保護地礦業相關法律法規

澳大利亞聯邦和州均具有立法權，形成了資源開發和環境保護方面比較完備的法律體系，為依法管理和處理相關矛盾沖突提供了必要的保證。《1999年環境保護和生物多樣性法》是澳大利亞聯邦管理保護地礦業活動的最為重要的法律，它繼承了《1974年環境保護法》的主體內容，規定了保護地內礦業活動的準入條件、礦山環境評估以及復墾要求等內容。1996年出臺的《澳大利亞礦山環境管理規范》也是涉及保護地礦業發展的重要法規，其中將年度公共環境報告編寫規定為礦山企業的一項基本義務。

各州和領地根據實際情況也在自然資源開發和環境保護管理方面進行了立法，涉及了保護地礦業管理的相關內容條款。例如，昆士蘭州的《2008年環境保護法》中規定：該州《1992年自然保護法》中劃分的國家公園、森林儲備區、濕熱帶遺產保護區、沿海大堡礁保護區以及海洋公園等A類環境敏感區不允許進行礦業活動；在自然荒野區、世界遺產管理區、生態系統瀕危區、文化遺跡保護區等可以進行礦業活動，但礦業活動開展前需要征得土地所有者的同意，產生爭端時通過協商或者仲裁機構進行裁決[11,12]。西澳大利亞州的《1978年礦業法》規定：一是在國家公園、保護公園、州森林保護區等A級保護地內的礦業權授予，需要征得州議會批準，其他自然保護地內進行礦業活動需征得州環保部長同意；二是保護地內開展的礦業活動需按規范程序進行，環境治理和土地復墾也應達到相應要求，對于違規操作或環境破壞嚴重的礦山企業，政府有權進行處罰或收回礦業權[9]。南澳大利亞州《1992年荒野保護法》規定，荒野保護地存在允許采礦和禁止采礦兩個部分，其中兩種情況下允許采礦，一是設立之前已經授予的采礦權，政府需要向采礦者發布保護地設立的聲明，并要求其開采過程中不得破壞環境，否則依法有權終止采礦活動；二是保護地設立以后，采礦者嚴格按照法律程序可以獲得采礦權，但需承諾在開采過程中不得破壞周邊環境[13,14]。

3 自然保護地礦業管理經驗和典型案例分析

3.1 允許戰略性礦產在保護地內的礦業活動，加強環境監測和治理

澳大利亞聯邦和各州政府給予石油、天然氣、鈾礦等戰略性礦產在保護地內及周邊的勘探開發空間，但是對礦山環境監測治理和土地復墾向來十分重視。1983年西澳大利亞州曾允許在卡里吉尼國家公園（Karijini National Park）進行戰略性和稀缺高價值礦產的勘探開發活動[9]。為保證鈾礦的供應，澳大利亞北領地卡卡杜國家公園（Kakadu National park) 所環繞的世界第二大鈾礦山——蘭杰鈾礦（Ranger mine）也一直被允許開發生產，但政府要求礦山作業時要嚴格把關鄰近Magela濕地和Alligator河流域的核污染監測，企業為此投入了大筆資金用于污染監測技術的研發[15,16]。同樣，為了保證石油、天然氣的供應，西澳大利亞州政府允許在海洋公園和海洋保護地的生態核心區（生態脆弱或保護價值極高的地區）以外部分進行油氣勘探開發，但石油公司必須進行嚴格環境管理和評估程序，同時需要投入大量資金監測油氣勘探對近海環境的影響，其中澳大利亞最大的天然氣開發項目——西北大陸架天然氣項目在環境管理方面的支出就超過了750萬美元[17]。

3.2 調整保護地等級，協調保護地和礦業權邊界和位置

澳大利亞礦業發展的歷史悠久，而自然保護地體系直到20世紀90年代才完全建立起來，這導致很多礦山企業在保護地設立之前就已經持續生產了很多年。為了合理解決新建保護地和已有礦業權之間的位置沖突，澳大利亞聯邦政府采取了調整保護地等級和協調邊界位置的方式予以解決。

以西澳大利亞州為例，自1971年開始，該州環保局開展了擬建各類自然保護地的位置和范圍的核查評估工作。結果顯示，擬建的936個保護地中有454個涉及了123個礦業或石油勘查開采權益，通過調整保護地邊界和降低保護地等級，最后只剩8個礦業權還位于保護地內，大大減少了二者之間的矛盾沖突。為了彌補避讓礦業權造成的保護地質量和面積的損失，西澳大利亞州政府還將原先擬建的672個無礦產資源潛力的B級和C級保護地升級為A級保護地[9]，避免了未來可能存在的礦產資源開發與生態環境保護之間的矛盾沖突。

3.3 鼓勵礦業權人自愿縮減邊界或者完全退出保護地

對于禁止礦業活動的保護地，經邊界調整無法避讓的礦業權，州政府大多數會鼓勵礦業權人自愿縮減礦業權邊界或者退出。2014 年，西澳大利亞州設立的金伯利國家公園涉及了力拓集團和美鋁公司的5億t鋁土礦儲量和14個采礦租約。出于樹立企業社會責任形象和資源開發經濟效益有限等原因，2015年，力拓集團和美鋁公司主動放棄了新礦山的開發計劃，同時同意支付約75萬澳元用于復墾[7]。澳大利亞昆士蘭州為鼓勵礦業權人和礦山企業主動同政府聯系，協商解決保護地和礦山重疊問題，提出礦業權人可在任何時間自愿削減和放棄國家公園和地區公園內的礦權地，如果能在變更前提出自動放棄礦業權，政府部門將考慮授予該礦權人持有其他類似礦業權一個放棄假期（relinquishment holiday）[18]。

3.4 礦業權強制征收并給予補償

上文已述，澳大利亞在自然保護地劃界定級時已考慮到礦業發展的相關問題，而且大多數保護地內也并不完全禁止礦業活動，因此自然保護地礦業權強制退出的情況并不多見。盡管如此，由于在環境保護要求較高的保護區內嚴禁采礦，因此征收之事也時有發生。澳大利亞通過司法裁決及立法規定，自然保護地的主管部門或更高層次政府有權對自然保護地內的礦業權進行征收。

昆士蘭州所轄的弗雷薩島大部分屬于森林保護區和國家公園，早期因保護地管理體制不健全，昆士蘭鈦礦有限公司和DM礦業公司等陸續在保護地內建立起金紅石、鋯石和鈦鐵礦等礦區，引起了一些列嚴重的環境問題。后經澳大利亞聯邦政府審議和論證后，決定僅保留該島面積的10%作為采礦區，其他位置禁止采礦，已有的礦山企業全部退出和關停，澳大利亞聯邦政府向受到影響的兩家礦業公司賠款450萬澳元，還為失業人員提供了100萬澳元的補償[19]。

3.5 依法處理矛盾和糾紛

健全的法律體系為處理礦業權和保護地沖突提供了法律保證，在政府、企業、個人的相關利益無法協調時，法律途徑成為澳大利亞解決保護地礦業沖突的重要手段。2001年，必和必拓公司因不滿當時澳大利亞州環境和遺產部拒絕該公司在金門山國家公園（Gammon Ranges National Park）內采礦權的延期申請，將其告上法庭，南澳大利亞州最高法院受理了該案。法庭經過權衡南澳大利亞州《1971年采礦法》和《1972年國家公園和野生動物法(SA)》的相關條款后認為，澳大利亞環境和遺產部的做法符合法律規定，必和必拓公司無權在金門山國家公園獲得采礦權延期[20]。

4 對我國的啟示

4.1 建立完善保護地體系

澳大利亞的保護地建設始于1866年，在保護地體系的建立和發展歷程中，聯邦和各州政府協調解決了各級管理混亂、空間重疊和保護標準不同以及各方利益沖突等問題，最終形成了標準統一、協調管理、相對完善的保護地體系。同澳大利亞相比，我國保護地建設起步較晚，目前仍面臨著保護目標模糊、機構責任不清、空間布局交叉重疊等問題，建立完善保護地體系是完善保護地礦業管理的前提條件。建議借鑒IUCN的保護層級和目標，優化整合各類自然保護地，構建以國家公園為主體的自然保護地體系，建立統一框架下的自然保護地管理和監管體制，形成多方參與的綜合性規劃。

4.2 實行保護地礦業權差別化管理

考慮到實際國情，澳大利亞對保護地內的礦業權實施了嚴格監管前提下的適度彈性管理政策，多措并舉協調生態保護和礦業發展之間的沖突和問題。與澳大利亞十分相似，我國也是兼具優美生態環境和豐富礦產資源的大國，如何在生態保護的同時謀求礦業的平穩發展是當前亟待解決的關鍵問題。鑒于澳大利亞的經驗，我國可綜合考慮不同保護地層級和目標、不同礦種的戰略定位、不同開發方式的環境擾動等因素，實行礦業權的差別化管理。具體而言，一是針對無法避免嚴重環境破壞的礦業活動，應參考澳大利亞的做法，采用調整邊界、鼓勵資源退出和強制退出的多種方式，避免各方利益的直接沖突，強制退出應給予相應補償。二是研究制定保護地內礦業權差別化準入標準，在滿足環境保護要求的條件下，允許保護地內非核心生態功能區（如自然保護區的緩沖區）油氣、鈾礦等能源和戰略性礦產的勘探和開采活動，以保證國家資源安全，在礦業活動的同時，加強全過程的環境影響評估和監測；三是地熱、礦泉水等對環境影響十分有限的流體礦產，可考慮在允許人類活動級別的保護地內開采，以便更好地開發旅游資源，促進當地經濟發展帶動環境保護。

4.3 完善配套法律法規

澳大利亞的聯邦和各州關于保護地和礦業權的各類法律為保護地礦業權管理提供了有效的支撐。相比之下，我國僅有一部《自然保護區條例》明確規定了保護地內禁止的相關活動，《礦產資源法》、《土地管理法》等僅籠統地涉及了礦產資源開發活動中注重生態環境保護等約束性條款，法律層面缺乏生態保護與礦產資源開發利用的協調，管理層面缺乏操作性強的實施細則，導致保護地涉及的礦業權管理無法可依，差別化管理政策難以落地。

為適應生態文明建設的需要，完善相關法律法規是未來的必然趨勢。一是出臺保護地管理相關法律，明確保護地內礦業活動的準入條件、礦山環境評估以及復墾等要求，為保護地礦業權管理提供法律支撐；二是建議修改完善《礦產資源法》，體現生態保護的原則，加強與保護地相關法律和制度的銜接；三是在國家層面的法律法規未出臺之前，可以由省級地方立法機關和地方政府出臺法規政策或地方規范性文件，明確生態保護、礦業權管理部門與礦山企業之間的權利義務。