農地經營權抵押融資模式的比較探究
——以上海市金山區與寧夏回族自治區同心縣為例

吳天強，馬 佳，楊德利，李珂欣

（1上海海洋大學經濟管理學院，上海201306；2上海市農業科學院，上海201403；3暨南大學經濟學院，廣州510632）

黨的十九大報告首次提出“鄉村振興”戰略，其中產業興旺不僅是鄉村振興的核心，也是我國經濟建設的核心。隨著我國逐漸由農業大國向農業強國的邁進，家庭聯產承包責任制的弊端日益凸顯，如土地日益碎片化、農村勞動力及資本嚴重外流及農地產權不明晰等問題嚴重阻礙了鄉村經濟的發展。因此有學者［1-2］提出，我國現代農業的發展應以明晰的土地產權制度為基礎，通過建立規范的農地流轉市場，培育新型農業經營主體，以實現現代化農業的規模經營。隨著土地“三權分置”改革的實行及土地確權頒證工作的推進，農地制度改革效果初顯。截至2016年底，我國農村流轉土地面積已超過35%，流轉出土地的農戶已占30.8%，經營3.33 hm2以上的新型主體只有350萬個，平均每個新主體經營6.67 hm2，促進了土地規模經營的發展。伴隨著新型農業經營主體崛起所帶來農業生產經營方式的改變，使得本不充裕的農村金融資本變得更加稀缺。我國農村資金供求嚴重失衡，2016年相關學者［3-6］根據調研數據測算有借貸需求的農戶占比60%以上，土地經營規模越大，貸款需求就越大，而且其中大部分農戶更偏向于內源融資。因此，如何引導金融資本回流鄉村，助推鄉村產業興旺，便成為鄉村振興的關鍵一環。

2008年中國人民銀行和銀監會下發《關于加快推進農村金融產品和服務方式創新的意見》，2014年11月中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合印發《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》，2016年8月中共中央審議通過了《關于完善農村土地所有權、承包權、經營權分置辦法的意見》，2017年“中央一號”文件中進一步強調深入推進承包土地的經營權抵押貸款試點，這些文件的頒布無不體現國家對盤活農村土地這個沉睡資本的探索。

1 文獻綜述

隨著土地確權工作的推進和土地流轉規模的不斷擴大，各級政府也相繼開展農地經營權抵押貸款試點，試圖發揮金融杠桿作用，引導資金助力鄉村振興，如寧夏同心模式、福建明溪模式及山東壽光模式等。伴隨實踐的不斷深入，學者們也積極地進行理論探索。有學者［7-12］針對農戶農地抵押貸款需求及其影響因素進行了分析，發現貸款需求主體的個人特征（如受教育程度、農地經營權抵押貸款了解程度、金融知識、風險意識與承擔能力等）顯著正向影響農戶農地抵押貸款行為，胡新艷等［13］分析了農戶的土地價值和社會資本對其農地抵押貸款的影響。相反地，林建偉［14］從貸款供給視角進行研究，結果表明信貸員普遍存在著放大風險的想法，顯著負向影響了其貸款積極性，并提出從金融機構相關制度及法律法規方面進行約束和激勵信貸員積極開展農地抵押貸款。高圣平［15］及任雪瑩等［16］等基于制度變遷視角，認為現行法律法規及農村養老保險制度等嚴重阻礙了農地金融化，阻礙了農村金融的發展［17-18］。梁虎等［19-20］和趙丙奇［21］通過對農地抵押貸款試點地區農戶滿意度及其影響因素及農地抵押貸款融資效果的研究，發現土地確權頒證和土地集中連片顯著正向影響農地抵押貸款的需求和供給，而農戶年齡和收入水平對其的影響相反。基于現行外部制度環境，如何更好地匹配農地抵押貸款供需主體，汪險生［22］、于麗紅等［23］、郭忠興等［24］對農地抵押貸款具體運行機制進行了細致的研究。雖然各地農地抵押貸款試點均基于“三權分置”背景下開展，但不同地區的農地抵押貸款模式卻不盡相同。因此，比較分析不同模式的差異與共性，有助于促進土地承包經營權抵押活動日趨完善、規范和成熟。趙翠萍等［25］基于產權細分背景，將福建明溪縣與寧夏同心縣的農地抵押貸款模式進行了比較分析研究，發現兩地產生背景、貸款申請及違約處置等方面具有明顯的差異；汪險生等［26］將寧夏平羅縣和同心縣進行了對比分析，發現兩縣雖位于同一自治區，但在貸款申請和風險管控上存在顯著差異。

前人對農地經營權抵押融資模式比較的研究主要聚焦于具體農地抵押融資機制的分析及模式的總結，抑或同省市內不同地方的比較分析，較少分析不同模式差異性的內在邏輯，即地方資源稟賦的不同，尤其是東西部跨度較大的比較分析。東西部資源稟賦差距較大，衍生出來的模式不盡相同，吸收借鑒各試點經驗，有利于促進農地經營權抵押融資的發展。因此，在充分借鑒前人研究的基礎上，本研究將國內農地經營權抵押融資運行時間比較長且較成功的寧夏同心模式與近幾年才開展農地經營權抵押融資的上海金山模式進行比較研究，在分析具體運營模式的基礎上，進一步分析其異同及差異化的內在邏輯，指出現有模式存在的不足，并提出改善意見。

2 農地經營權抵押融資模式比較

農地經營權抵押融資是農業經營主體以其擁有剩余承包期限內的農村土地經營權進行抵押，向金融機構獲取貸款以滿足農業生產的需求。

2.1 運行流程

2.1.1 金山模式

金山模式的運行流程可抽象為圖1。①農業經營主體進行抵押貸款申請。農業經營主體又被稱為抵押人，包括承包農戶、農民合作社、家庭農場、專業大戶等，抵押人可以僅以農村土地經營權進行抵押，也可以將農地經營權和相關土地上抵押人所有的農作物、生產及配套輔助設施一并抵押。若僅以農地經營權作為抵押，應當在合同中約定土地上相關產物及設施的處置方式。②簽訂擔保協議。抵押人應通過正規途徑與相關農業保險公司簽訂正規的信貸擔保協議，如安信農業保險有限公司。③到登記部門登記。當抵押人均與金融機構簽訂好貸款合同及抵押合同等相關合同后，抵押權人和抵押人除了應帶上所簽署的合同外，還應帶上農村土地抵押貸款申請書、申請人有效證明、《農村土地承包經營權證》（若是流轉的土地還應帶上《農村土地承包經營權流轉合同》）等相關材料，一起向登記部門申請辦理抵押登記，其中登記部門為區農業主管部門。④政府政策。若抵押人出現違約，擔保機構可按照相關合同規定依法對抵押的農地經營權和相關土地上抵押人所有的農作物、生產及配套輔助設施進行處理，對擔保實際損失額，由財政支農貸款擔保專項資金承擔凈損失90%（市、區、鎮三級分別承擔70∶21∶9）、擔保機構承擔凈損失5%、貸款銀行承擔凈損失5%，這極大地減少了金融風險。抵押人符合上海市農業貸款貼息政策申請條件和政策性農業信貸擔保條件的，可以按規定申請。

2.1.2 同心模式

同心模式的運行流程可抽象為圖2。①成立土地流轉服務合作社（簡稱合作社）。該合作社由村委會組建，合作社的骨干由民主投票選舉，一般由村干部擔任，負責督促還款及調查、記錄村民的基本信息，如家庭狀況及財產狀況等。②農民申請入社。合作社要求申請入社的農民以一定面積的土地經營權入社方能成為社員，且要留足一定面積的土地作為生活保障，一般來說入社土地面積不低于2 000 m2，自留面積不低于所擁有面積的1/3。符合入社條件的農民提出入社申請，經合作社審核通過確認其社員身份。③社員提出貸款申請。社員向合作社提交貸款申請，并與合作社簽訂農地流轉委托書和反擔保協議書，即將入社的土地經營權抵押給合作社。④社員聯保。社員向合作社提出貸款申請時，需有至少2名社員為其作擔保，債務風險由借款人和擔保人共同承擔。⑤向金融機構申請貸款。社員符合貸款資格并簽訂相關協議后，合作社將作為總擔保與金融機構簽訂承諾書，即如果不能如期還款，由合作社、借款人及擔保人共同承擔連帶償還責任，并由合作社自主處置借款人抵押的土地經營權，金融機構審查通過后發放貸款。⑥政府政策。代償損失處理，同心縣政府利用相關涉農資金，在相關資金使用條令內，對不能及時清償債務的合作社和金融機構進行補償。

圖1 金山區農地抵押貸款運行流程Fig.1 Jinshan District farm land mortgage loan operation process

圖2 同心縣農地抵押貸款運行流程Fig.2 Tongxin County Agricultural Land M ortgage Operation Process

2.2 差異性及共性分析

2.2.1 共性分析

兩模式的共性表現為相似的貸款供給主體及風險。兩地貸款供給主體均為農村商業銀行，其中金山區為上海農村商業銀行，同心縣為同心農村商業銀行。而且兩模式面臨的風險大致相同，可歸納為三種。①農村貧富差距擴大風險：因農地經營權抵押融資還尚處于試點，貸款供給主體均為農村商業銀行，面對廣大農戶的貸款需求，金融資本有效供給明顯不足，加之小農戶與大市場之間嚴重的信息不對稱，金融機構只有通過提高信貸標準來篩選貸款對象，這反過來又會造成真正需要貸款的農戶貸不到款，可能會擴大農村貧富差距。②社會性風險：對于農戶來說，土地是他們的生活保障，“農民”是他們的職業，而且農業生產受天氣影響較大，如果出現了違約，他們不僅失去了生活保障而且失業了。③金融風險：因農地用途的諸多限制，若出現違約，如何妥善處置抵押物以挽回損失，成為金融機構難以解決的問題。

2.2.2 差異性分析

差異性主要體現在以下幾點。①政府職能。在相關政策的指導下，上海市政府辦公廳首次于2015年2月同意實施《農村土地經營權抵押貸款試點實施辦法》，并于2017年10月下發了《關于繼續開展本市農村土地經營權抵押貸款試點的通知》。由此可見，這是一種典型自上而下地由政府主導的農地抵押貸款模式，政府職能具體體現為兩點：流程監督，首先區農業主管部門負責本行政區域范圍內的農村土地經營權抵押貸款登記，必要時依法配合查詢、查封等；政策扶持，政府的政策扶持體現在兩個方面，一個是農業經營主體的農業貸款貼息政策和農業信貸擔保政策，另一個為風險補償政策，損失補償資金主要由市、區、鎮（金山工業區）三級財政設立的支農貸款擔保專項資金承擔。其中市級支農貸款擔保專項資金1億元（人民幣，下同）；區、鎮（金山工業區）配套資金500萬元，由原金山區農業貸款信用擔保基金轉為擔保代償損失補償專項資金（區財政300萬元、9鎮1工業區財政各20萬元）。而同心模式是由農民為獲得貸款自發的成立土地流轉服務合作社，屬于自下而上的制度變遷，當地政府并不直接參與農地金融，只是起引導性作用。政府扶持性政策幾乎都是圍繞農業來脫貧致富，如“同心縣2017年扶貧產業擔保基金運行實施方案”、“金融扶貧工作”、“同心縣貧困村互助資金”及“風險補償金”等一系列政策均是以惠農支農為出發點，實現全縣農民的脫貧致富，其對農地金融的支持也是包含在脫貧致富政策里。截至2017年10月底，縣惠民擔保公司以農村承包土地經營權抵押擔保貸款7 205萬元。②風險防范機制。雖然面臨的風險相似，但兩模式具體處理方式卻顯著不同。農村貧富差距擴大風險：該風險主要是因金融資本的有效供給不足造成的貸款難問題。在金山模式中，政府通過一系列“政府買單”式的風險補償政策，極大地降低了金融風險，從而提高了金融機構參與農地金融的積極性；在同心縣農地抵押貸款模式中，農民自下而上地成立合作社，然后由合作社作為總擔保與金融機構簽訂貸款協議，這樣就避免了金融機構直接與廣大農民交易的風險，極大地降低了交易成本，有效解決了單個農戶貸款難的問題。社會性風險：該風險是違約后農戶失地失業風險。在金山模式中，上海市農委聯合上海市財政局出臺了一系列農業貸款貼息政策，以家庭農場為例，貸款貼息最高達50萬元，貼息比例為中國人民銀行發布的金融機構同期同檔次貸款基準利率的60%，極大地緩解了抵押人的還款壓力；在同心模式中，當社員出現違約時，由擔保社員及合作社承擔連帶償還責任，抵押的農地經營權則流入擔保社員或者合作社，保證了土地社內流轉，而且因為擔保社員與貸款人之間沾親帶故的關系，在一定程度上保障了貸款人的利益。金融風險：該風險是貸款供給方的金融風險。在金山模式中，政府通過風險補償政策以解決金融機構資本損失的風險；在同心模式中，擔保社員及合作社通過承擔連帶償還責任，將外部金融風險內部化，有效化解了外部金融風險，而且因為抵押人與擔保社員及合作社處于熟人社會中，且利于督促抵押人按時還款。③貸款需求主體。上海市金山區以培育新型農業經營主體（如家庭農場、農業合作社及農業龍頭企業）為主以發展現代化都市農業，該類貸款需求主體具有一定的技術及資本積累，整體受教育程度較高，因此政府只需建立起相應的農地抵押貸款機制，抵押人便可自行與金融機構聯系抵押貸款事宜；而以農業為主導的同心縣，雖然也有新型農業經營主體，但以小農戶居多，該類貸款需求主體本身技術及資金缺乏，法律意識、信用理念淡薄，并且資金需求量較新型農業經營主體較小，因此當地農村信用聯社聯合各村委會共同推出了“土地承包經營權反擔保貸款”：按村成立“農戶土地承包經營權流轉合作社”，以解決廣大農戶與市場交易費用過高的問題。④融資機制。在金山模式中，由抵押人自行與金融機構簽訂合法貸款合同，并到登記部門登記。而在同心模式中，首先有貸款需求的社員向所在合作社提出貸款申請，并與合作社簽訂農地流轉委托書和反擔保協議書，審查通過的再由所在合作社作為總擔保與金融機構簽訂承諾書，金融機構審查通過后發放貸款。⑤土地價值。在上海金山區，現行的土地流轉費統一指導價每667 m2為250 kg稻谷價，稻谷單價以當年度糧食部門公布的價格為依據。而同心縣農地普遍價值不高，土地流轉費用每年每667 m2不超過700元。⑥貸款金額。在貸款金額方面，雖然兩者貸款額度均由抵押權人根據貸款對象產業發展需求、擔保措施、生產經營狀況、信用等級和償還能力等因素綜合確定，但是貸款最高額度的確定有所差異。在上海金山區，最高的額度不得超過土地評估價值，而在同心縣最高額度的確定取決于貸款主體，農戶借款最高額度為10萬元，家庭農場、專業合作社單筆最高貸款額度100萬元，龍頭企業單筆最高貸款額度500萬元。⑦抵押物處置機制。在金山區，若抵押人不履行到期債務或者發生當事人約定的實現抵押權的情形，區農業主管部門在收到抵押權人提出協助處置抵押物的請求后，于10個工作日內發布該農村土地經營權的轉讓信息，啟動農村土地經營權流轉程序，農村土地經營權流轉所得價款、農業基礎設施和農作物處置所得價款向抵押權人償還貸款本息后有剩余部分的，應當返還抵押人。在同心模式中，如果出現不良貸款，聯保人員及合作社必須首先承擔代償債務，將抵押人的抵押物流轉給代償人員，由于聯保人員一般為抵押人的親朋好友或者村干部，當出現不良貸款時，抵押物一般也只是社內流轉，當抵押人有資金贖回時，抵押物能較為快速地贖回。

兩種模式的差異比較可概括總結為表1。

3 差異性的內在邏輯分析

因土地抵押物本身的特殊性，以及農地經營權抵押融資尚處于試點階段，當地政府或多或少地參與及引導農地抵押貸款。因此，兩模式的外在差異表現為政府職能、貸款需求主體及土地價值間的差異，但是其內在差異實質是地方政府資源稟賦的差異，表現為經濟發展程度、金融生態環境及人力資源等（圖3）。

圖3 農地經營權抵押融資模式的內在邏輯Fig.3 Intrinsic logic diagram of farm land management rightmortgage financing mode

3.1 經濟發展程度

金山區位于上海市西南，地處滬、杭、甬及舟山群島經濟區域中心，占地面積達586.05 km2，轄9個鎮、一個街道及1個工業園區。2015年，全年農業總產值34.9億元，同比下降2.0%，GDP達867.02億元，同比增長19.3%。2016年，全年農業總產值30.89億元，同比下降11.5%，GDP達922.9億元，同比增長6.4%。2017年全年農業總產值28.2億元，同比下降8.8%，GDP達978.3億元，同比增長6%。

同心縣位于寧夏回族自治區中南部，下轄11個鄉鎮和2個管委會，170個行政村、4個居委會。2015年，同心縣農業總產值24億元，同比增長4.6%，GDP達49.2億元，同比增速13.1%；2016年，GDP達54.7億元，同比增長11.2%；2017年GDP達61億，同比增長11.5%。

經濟發展程度的差異及地理位置的不同直接或間接地影響當地政府的財政能力及地區的農業發展。正是這種不對稱的財政資源，使得政府扮演的角色不同。財政能力較強的上海市建立了從市到區再到鎮三位一體的財政支持體系，從監督運行模式的各個環節，到補貼各個參與主體；而財政能力較弱的同心縣則充分發揮了農民的創造性，形成了自下而上的運營模式。在農業發展中，金山區根據上海市委、市政府對郊區的戰略定位，將都市型現代農業確定為金山農業的發展方向，打造融生產、生活、生態、示范等多種功能于一體的現代化大農業系統；而同心縣作為典型的農業主導縣，據其2017年政府工作報告顯示，在2018年預期目標和主要工作中提及重點抓好九大方面的工作，首當其沖的就是著力補短板強弱項，堅決打贏年度脫貧攻堅硬仗，其農業發展及其政策的制定均是圍繞脫貧富民。

3.2 金融生態環境

以服務業為主導的上海市，2017年GDP總量達到3萬億元，金山區GDP達978.3億元；而同心縣是我國西北地區的農業主導縣，2017年GDP僅為61億元。這種起先由地理位置及政府政策不同導致差異化的發展方式，隨著經濟的快速崛起更加重了其路徑依賴，并逐漸體現為在法律制度、行政管理體制、社會誠信狀況、會計與審計準則、中介服務體系、企業的發展狀況及銀企關系等方面的差異，而這正是金融體系的良性運作所必需的。不僅地區間金融制度環境存在著顯著差異，其貸款主體也存在著明顯差異。金山區因地處經濟中心上海市，其人員素質、信用理念、法律意識及金融知識等較同心縣貸款主體要強。

金融生態環境的好壞體現為農戶與市場的信息不對稱程度、交易成本以及抵押貸款的有效供給，其直接表現為農戶獲取貸款資金的方式。在上海市，因為金融制度相對比較完善，農戶或者合作社可直接與金融機構簽訂合同，政府僅負責登記和監管；但是在同心縣，因社會信用體制及中介服務體系等還不完善，依靠廣大農戶自己與金融機構簽訂合同，不僅存在著嚴重的信息不對稱和過高的交易成本，而且效率低下。因此，同心縣政府采取引導和扶持的方式促進農戶成立土地合作社，以彌補制度上的缺陷。

3.3 人力資源

作為全國經濟中心的上海市，一直以來將服務業作為其發展的核心，第二、三產業非常發達。以2016年為例，上海市第一產業從業人員有45.45萬人，第二產業從業人員有448.50萬人，第三產業從業人物為871.29萬人，第二、三產業從業人員總共占比為96.67%；金山區，其常住人口80.51萬人，農業人口為15.6萬人，農業人口占比19.38%，上海市常住人口為2 419.7萬人，農村從業人員為158.26萬人，占比為6.54%。而寧夏同心縣作為我國西北地區典型的農業主導縣，總人口為39.8萬，總戶數為130 693戶，以回族人口居多，農業人口為30.2萬人，占75.9%。

一個地區農業從業人口占比的高與低，不僅反映了該地區農業地位的重要性，更是農業人才資源素質與多樣性的體現。在上海市，農村從業人員占比僅為6.54%，即便在金山區達到19.38%，也不足五分之一，這使得整個農業在上海市或者金山區的經濟發展中處于相對弱勢的地位，而且對于農地金融這個涉及多部門、多產業聯合協作的模式，僅依靠處于弱勢的農業從業人員本身肯定是無法解決的，必須依賴政府的強力介入，給予相關政策的扶持，以促進農地經營權抵押融資機制的運行。而作為農業主導的同心縣，其農業從業人員高達75.9%，雖然農業人力資源豐富，但同時也存在著農業經營主體整體質量不高，貸款供給主體與廣大需求主體之間的交易費用過高的問題，因此同心縣政府充分發揮農業人才的主觀能動性，自下而上地進行制度變遷，以彌補政府在制度和經濟層面的劣勢。

4 結論及建議

通過對金山區和同心縣兩地農地經營權抵押融資模式及內在邏輯的分析可知，金山模式中，政府依托自身資源優勢，通過頂層設計，自上而下地構建從市到區再到鎮的“三位一體”的財政扶持及監督體系，推進農地金融；同心模式中，政府則充分利用和發揮農民的主觀能動性，引導和支持農民形成了自下而上的運行模式，以彌補制度和經濟上的不足。農地經營權抵押融資試點的成功，源于當地政府不同程度地參與或主導整個農地抵押融資機制的運行。各地方政府依據自身資源稟賦，結合當地發展規劃，通過一定的制度創新和組織創新，探索出一條本土化的農地抵押貸模式，以滿足廣大農戶的資金需求，實現鄉村的全面振興。雖然各地農地抵押貸款模式均取得了一定的成效，但是在某些關鍵環節仍有待完善。

4.1 建立規范的土地承包經營權贖回機制

抵押物的處置有嚴格的規定，但是對農戶具體如何贖回其抵押的土地承包經營權卻很少涉及。如果出現了違約，即使政府予以補償，不論是傳統農戶還是新型農業經營主體，不僅失去生活保障、而且失業。如何幫這些職業農民贖回土地經營權，實現再就業并保障他們的生活就成了一個亟需解決的問題。因此，建立起規范的抵押土地承包經營權贖回機制，保障職業農民的生活以降低社會風險，成為今后農地抵押貸款改革的重要方向。

4.2 建立專業的土地價值評估機構

金山模式中，土地價值評估依賴于金融機構認可的評估機構；同心模式中，首先合作社對土地進行評估，然后由合作社與金融機構進行協商談判。從這兩模式可看到，并沒有一個專業的第三方土地價值評估公司參與其中，經常存在著農業經營者高估其價值，而金融公司低估其價值，貸款雙方很難就土地價值達成一致，而這不僅影響了抵押人的滿意度，也抑制了金融機構的參與積極性。因此，應該通過加大對專業農地價值評估人才的培養，建立起專業的土地價值評估機構，以保障貸款雙方的合法利益，促進農地抵押貸款公平而有效率的進行。

4.3 構建規范的抵押資產處置機制

農地金融的核心即農戶將其土地經營權抵押給金融機構以獲取貸款，但是金融機構自身并不具備土地經營能力，在一定程度上挫傷了金融機構進入農地金融的積極性。因此，建立規范的抵押資產處置機制，使金融機構能夠將抵押的土地經營權通過土地流轉市場處置變現，為其構建有效退出機制，便顯得尤為重要。

4.4 優化農村金融生態環境

不同地方因其地理位置及經濟發展狀況等因素的不同，使得各自的金融環境有所差異。對于經濟發展良好的地方，應通過政府的頂層設計，建立起完善的財政扶持及監督體系，充分發揮政府的主導作用，引導金融資本回流；而對于經濟發展一般的地方，應充分發揮農民的主觀能動性，自下而上的形成本土化的模式，對于這類鄉土模式，難免部分操作與法律有所沖突，這時應充分發揮地方政府的引導性作用，給予相對寬松的發展環境。