非營利組織預算管理存在的問題及對策

彭斌

摘 要 “凡事預則立，不預則廢”。隨著我國的非營利組織迅速發展，全面預算管理已經成為非營利組織不可缺少的管理工具。建立科學、完善、合理的全面預算管理體系，不僅有助于促進組織戰略目標的實現，而且有助于組織各種資源的最優配置，從而提高其運作效率，減少不必要的重復性投入，防范風險，增強社會公信力。然而目前，全面預算管理作為組織管理的重要工具，在其實際運用過程中還存在諸多問題，這些問題如果得不到解決，將會影響全面預算管理作用的發揮。為此，本文首先闡述了全面預算管理的基本理論，在此基礎上以A基金會為例，對該基金會在全面預算管理過程中存在的問題進行了剖析，并分析了產生這些問題的深層次原因，最后從強化全面預算管理的認識、完善預算管理監督機制、科學合理的編制預算、強化預算約束力、建立健全監督評價考核體系和加強預算信息化建設幾個方面提出了相應的解決方案。本文為非營利組織提高全面預算管理水平提供了有益的參考價值。

關鍵詞 非營利組織 預算管理 管理會計

預算管理是一項非常有效、科學、先進、完善的管理模式。隨著我國非營利組織與互聯網技術的不斷發展，預算管理已成為組織非常重要的管理工具。但是就目前非營利組織預算管理的現狀來看，由于行業特點和自身發展，部分非營利組織對預算管理認識不足，對預算管理與戰略目標實施的重要性缺乏了解和認識，從而導致部分組織的預算的偏離和重大負面事件頻發的現象出現，如紅十字會的“天價帳篷”、兒慈會的“小數點”等。因此，如何制定完善、科學有效的全面預算管理體系，加快對非營利組織預算管理實施的改進和優化，真正將預算管理落到實處，以促進非營利組織戰略目標的實現，助推組織資源的合理分配和優化，增加組織在行業的競爭力，在當前形勢下就越顯突出和重要。

一、非營利組織預算管理的內涵

非營利組織通常是指不以營利為目的的組織。非營利組織所涉及的領域非常廣，包括慈善、藝術、教育、環保、衛生等。非營利性組織一般具有非營利性、非政府性、組織性、志愿性、自治性和合法性等特征，而非營利性是非營利組織的一個最主要的特征，體現在三個方面：一是不以營利為目的;二是任何單位和個人不因為出資而擁有非營利組織的所有權;三是一旦進行清算，清算后的剩余財產應按規定繼續用于社會公益事業。

非營利組織的預算管理，是指組織以戰略目標為導向，通過對未來一定期間內的經營活動和相應的財務結果進行全面預測和籌劃，科學、合理配置組織的各項財務和非財務資源，并對執行過程進行監督和分析，對執行結果進行評價和反饋，指導經營活動的改善和調整，進而推動實現組織戰略目標的管理活動。

二、A基金會簡介及預算管理存在的問題

A基金會是一家具有獨立法人地位的全國公募非營利公益組織，是國家4A級基金會。成立至今，秉承“以人為本，關注弱勢群體，增進人口福利與家庭幸福，促進社會和諧與生態文明”的宗旨;以貫徹實施健康中國行動為指南，圍繞“文明、健康、優生、致富、奉獻”的主題，助力健康中國和健康扶貧重點工作，充分發揮公益慈善行業的作用，通過推進“幸福系列”公益活動的開展，實現“人人健康，家家幸福”的愿景。

A基金會目前的預算管理現狀可以用以下幾點概括：一是還停留在滿足上級要求的基礎上。盡管成立了預算領導小組和制定了部分預算管理制度，但在治理層面并沒有意識到此項工作的重要性，因此預算管理較為粗放、預算工作全員參與性不強，僅財務部門組織人員進行預算相關工作編制以及匯總相關財務預算數據。二是預算執行缺乏剛性約束。由于對未來業務開展缺乏細化的分析和認識，年末各部門只是泛泛反映全年工作計劃，沒有實施路徑和具體達成目標。工作計劃的較多不確定性和缺乏連續性，導致預算目標和實際結果存在較大差異。三是預算管理手段落后。至今沒有使用較為成熟的軟件系統進行全面預算管理、預算管理信息還僅通過人工手段來反饋，導致預算管理信息數據反饋不及時且不完整。四是參與預算編制人員能力不足、預算編制質量不高，不能全面地反映該組織的營運狀況及執行狀況。其預算管理存在的主要問題如下：

（一）預算管理意識落后

管理人員對預算管理認識不夠、治理層監督力度不夠，導致預算工作無法落到實處，預算工作形同虛設。預算管理工作往往需要全員參與共同完成，才能保證預算管理工作科學、準確、有序地進行及執行，但是A基金會不論是治理層還是管理層都沒有認識到預算對組織管理的重要性，沒有形成統一的認識，缺乏全員參與的意識，目前只是簡單將預算看作是一種單純地完成布置的任務，預算編制缺乏明確的預算目標及職責劃分，預算目標的執行與具體工作的流程關聯性不強，也沒有廣泛聽取基層員工的建議，導致全員參與預算管理缺乏主動性和自覺性，預算編制流于形式。

（二）預算管理體系不健全

預算管理體系的完善不僅能夠促進非營利組織內部各方面協調發展，還能夠有效地促進非營利組織為社會公共事業的可持續性發展作貢獻。因此財務預算作為非營利組織財務管理中的核心問題，其主要功能就是對公共資金進行合理的配置，使其能夠對非營利組織的履行情況進行良好的約束。但是，就目前我國非營利組織的現狀來看，大部分預算管理還僅停留在簡單的編制匯總階段，忽視了預算的執行、評價、檢查與監督等環節。例如A基金會，由于預算制度還不夠完善，對預算部門工作的職責分工不明確，缺乏對預算執行、監督、績效評價等結果的科學分析，加之少數人員責任心不強、缺乏專業知識技能和管理水平，導致A基金會在執行過程中資金的浪費及利益的受損，同時也對給機構聲譽帶來不好的影響。

（三）預算編制不夠科學和嚴謹

A基金會一般是在年終時根據當年業務數據和任務完成情況將來年需要的費用進行測算后，制定來年預算目標，然后按流程上報匯總管理層審批通過，下達分解目標到各部門，部門再根據來年工作重點，制定部門內部的預算目標。由于部門在編制預算過程中缺乏對項目前期的充分調研論證，本可以用更少的資金，更少的人力和時間完成的項目，卻用了更多的資金來完成;其次在預算編制過程中，缺少對數據的真實性、有效性的識別手段，對費用的定額缺乏標準，出現了同一項目實際使用的資金超過了預算資金或遠遠低于預算資金情況;最后為了完成項目的進度，隨意調整資金用途，或者申請追加預算，進而使得預算脫離實際。

（四）預算管理執行彈性過大

A基金會在預算執行過程中存在過多強調部門業務特殊性的情況，比如“收入不確定”“計劃趕不上變化”“環境變化”等，從而使預算方案和指標不能很好地落實，導致預算管理虎頭蛇尾;其次夸大業務活動預計所需資源和操作難度或壓縮業務活動來預計產出水平，造成資源的不合理分配和浪費;最后在編制預算指標時，部門為防止不確定性導致無法完成預算的風險，壓低產出預算指標，使實際業績增大以謀取較高的獎勵，導致業績虛增，缺乏客觀公正，考核的效果適得其反，員工士氣受挫。

（五）預算執行考核評價體系不健全

目前，A基金會預算的執行考核評價體系尚不健全，盡管在內部設立了預算管理工作小組，但在實際的管理過程中，對預算的管理多為執行進度檢查，或對臨時超預算的情況進行審核。責任考核與績效評價制度是對預算進行有效控制的關鍵環節，而A基金會預算執行考核評價制度尚不健全，預算考核形式單一，只是從收入、成本方面設定了簡單的預算考核目標，其他涉及預算管理的目標尚不完善，如項目的籌資成本、人均費用等。其次考核結果的責任未分解落實到個人，與員工的績效考核沒有直接掛鉤，干好干壞一個樣，不能很好地調動員工的積極性，重執行，輕績效。項目執行完畢后，相關管理部門對項目的執行效果缺乏相應的監督和科學分析與評價，使得預算考核評價制度無法發揮有效的作用。

（六）預算管理的信息化程度低

當前是信息飛速發展的時代，現代化信息技術在各行業財務管理中的運用越來越廣泛，傳統的預算管理模式難以高效實現非營利組織的資金管理和營運優化。通過信息技術在預算財務管理中的應用，可以全面提高組織的流程運作效率，財務數據更加準確、真實、透明。但是目前A基金會在預算管理信息化建設上還存在諸多不足：一是投入不夠;二是管理層對通過信息化技術來加強預算管理的認識不夠。A基金目前預算管理還停留在人工操作層面，無法滿足機構發展的需要。

三、加強非營利組織預算管理的對策

通過對A基金會預算管理現狀及問題的分析，結合A基金會實際情況，A基金會預算管理還需要從強化全員認識、完善預算管理機制、采用科學的編制方法、強化預算約束力和加大對信息化建設的投入等方面進行改進和優化，具體優化和改進的建議如下：

（一）強化全面預算管理的認識

要想不斷提高非營利組織全面預算管理工作的質量，首先要強調“一把手工程”。只有管理層意識到全面預算管理工作的重要性，而且是真懂、真學、真用，才能夠通過預算管理的各個環節有效整合組織的資源，使組織的戰略目標得以落地執行，相關決策才能得以貫徹執行并接受監督。其次，以組織的內部工作環境為出發點，將全面預算管理融入組織的文化建設之中，形成全員參與預算管理的統一思想。完善培訓管理工作體系，讓每位員工能夠掌握更多的預算管理知識，提升解決預算管理問題的能力，從而確保全面預算目標能夠順利地制定和執行。

（二）完善預算管理監督機制

目前，國家針對非營利組織的預算管理監督的相關制度還不夠健全，因此需要非營利組織結合實際，制定具體的監督制度來進行相應的控制，加強對每一筆資金使用流向的監督;其次在條件具備的情況下，可設立風控或審計部門，用于對預算資金的使用情況進行檢查與控制，通過檢查指導與提前預防，確保資金的合法使用;最后引入外部監督，通過第三方外部審計或專門的評估機構，對組織的資金使用、項目執行等情況進行專業化審計及評估，公平公正地評價資金預算使用及項目運行情況，并及時通過互聯網及媒體對預算資金使用進行信息披露，讓非營利組織的預算管理接受到來自社會各界的監督。

（三）科學化合理編制預算

在預算編制過程中，首先要提前組織做好預算規劃，擬定合理的預算編制方案，對預算的調研、走訪、分析等工作進行及時匯總整理，必要時可以聘請專家進行論證;其次，財務部門要積極與業務編制部門溝通和聯系，對在預算編制過程中遇到的問題進行積極耐心指導，提供合理的預算編制數據的依據;最后要加強對人員的培訓，提高人員的專業素質，結合實際，科學編制預算。

（四）強化預算約束力

在編制預算前，首先要在科學的調研、分析與論證的基礎上，對各部門上報的預算結果進行仔細的審核溝通，使預算更加精細、合理、準確。其次對各部門的預算執行過程進行實時監控與指導，嚴禁超預算或無預算支出，加快預算執行進度，減少資金滯留，做到序時進度與資金使用效益并重。對支出進度較低、存量資金數額較大的部門，適當核減下年度預算，提高預算執行的均衡性。再次嚴格控制預算追加，預算未安排事項一律不得支出，執行中也不能隨意“開口子”，除政策性和不可預見性因素形成的經費追加外，如重大政策調整、自然災害及突發公共事件需增加的支出，其他不予追加預算提高預算執行率。最后與各部門的人員績效直接掛鉤，最大化地強化預算的約束力，避免預算松弛的情況發生。

（五）建立健全監督評價考核體系

預算監督評價考核既是強化預算執行的重要手段，又是為下次預算編制提供參考借鑒的依據。首先應按照公開、公平、公正的原則實施預算考核，堅持逐級考核、上級考核下級、預算執行與預算監督考核不相容崗位相分離的原則，做到有獎有懲、獎懲分明;其次制定預算考核制度時應以預算完成情況為考核重點，通過對預算執行情況與預算目標的差異進行對比，分析并查明產生的原因，進而評價各部門工作的完成情況;最后與相應的激勵考核制度掛鉤，促進部門及個人與預算目標相一致。

（六）加強預算管理信息化建設

科學、有效的信息化系統能夠從不同角度為組織決策提供數據支持，從而實現對組織各項資源的有效整合，這也是今后非營利組織的核心競爭力和持續發展的關鍵所在。因此，為保障組織預算管理的順利實施，首先要提高認識、轉變觀念，以滿足當前不斷變化的業務和互聯網發展需要;其次注重實際、搞好規劃，要結合組織的實際需要，把預算管理理念融入系統管理之中，做到事前預測、事中控制、事后監督與反饋的全過程動態化監管，助推預算管理的全面實施落地。

四、結語

2016年9月1日中國首部涉及慈善領域的法律《慈善法》誕生，它的出臺為規范慈善活動運行、促進非營利組織健康發展提供了根本的法治保障，也為完善社會領域立法、全面推進依法治國提供重要的法律依據，同時也對非營利組織的內部管理提出了更高的要求。黨的十九大報告提出社會組織是鞏固黨的執政基礎的重要力量，是發現矛盾、化解矛盾、維護社會和諧穩定的重要力量。當前我國正處于歷史的交匯期、經濟的轉型期，如何更好地發揮非營利組織在社會治理中的作用，這對非營利組織來說既是機遇又是挑戰。通過對A基金會的預算管理問題的分析發現，A基金會的預算管理各個環節都或多或少存在一定的問題，這些問題是導致其預算不能被有效執行的根本原因。要解決這些問題，除了要不斷完善制度外，還要增加對信息化建設的投入，加強對全員的培訓，提升認識、規范操作和加強管理。健全和完善的預算管理體系是當前A基金會提高其財務管理水平和經營效率、效果的需要，也是內外管理發展，增強自身競爭力，確保戰略目標實現的需要。

（作者單位為中國人口福利基金會）

參考文獻

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