中澳兩國建設學前教師隊伍的政策及啟示

劉天子 曾曉東

[摘 ? 要]近年來，中國和澳大利亞兩國政府均認識到建設一支穩定且高質量的學前教師隊伍對于整體提升學前教育服務水平的重要性，兩國也都出臺了關于改革與發展學前教師隊伍的政策文件。通過對兩國主要的政策文件及其出臺部門、政策的主要內容、政策出臺后的執行實施三個層面的研究，發現其對完善學前教師隊伍建設有如下啟示：加快學前教育立法是當務之急，設立全國性的學前教育監管與協調機構是重要保障，注重學前教師的協作能力并接受教師行業外部評價是未來趨勢。

[關鍵詞]中澳兩國;學前教師;政策剖析

近年來，世界各國普遍意識到對兒童進行早期投資的重要性，各國政府也都在兒童早期教育質量的提高上投入了巨大的精力與物力，而其政策著力點之一便是建設一支高質量的學前教師隊伍[1]。早在2012年，世界經濟合作與發展組織（OECD）在《啟動強項》（Starting Strong 2012）中即把幼兒教師確定為發展高質量兒童教育服務的主要政策杠桿[2]。

2018年底，中共中央、國務院發布了《關于學前教育深化改革規范發展的若干意見》（以下簡稱《意見》），對幼兒教師隊伍建設提出了明確且具體的要求。而澳大利亞一直有著重視學前教育的傳統，近年來更是堅持致力于建立一支質量上乘且數量穩定的學前教師隊伍。在此，希望通過對中澳兩國近年來建設學前教師隊伍政策的剖析，提煉出可資借鑒的經驗與啟示。

一、中澳兩國建設學前教師隊伍的政策概況

在此，將從以下三個方面對中澳兩國建設學前教師隊伍的政策展開分析：一是主要的政策文件及其出臺部門;二是政策的主要內容;三是政策出臺后的執行部門及如何實施。

1.澳大利亞《早期勞動力戰略》

澳大利亞全國由六個州和兩個領地構成，各州對于本州內的教育事務具有一定的自主權。澳大利亞的學前教育機構非常多樣，不僅包括正規意義上的幼兒園，還包括長日托、家庭日托、上門托管、放學托管、不定時托管、假期托管等六大靈活的看護形式[3]。對于如此種類眾多、形式各異的學前教育機構，聯邦政府發現在監管上與各州政府之間多有重疊，出現了管理混亂、權責不清的情況。于是，澳大利亞政府從2007年開始著手對學前教育系統進行改革，并于2012年出臺了《國家質量框架》（National Quality Framework）這一系統性的政策文件，包括五個方面：一是學前教育的國家法律與法規;二是學前教育的《國家質量標準》（National Quality Standard）;三是學前教育的國家質量等級與評估標準;四是各州及領地的學前教育監管機構及監管與評級流程;五是確定學前教育的國家性監管機構“兒童保育質量管理局（The Australian Childrens Education and Care Quality Authority）”[4]。而澳大利亞關于建設學前教師隊伍的文件《早期勞動力戰略》（Early Years Workforce Strategy）便在此背景下應運而生。

《早期勞動力戰略》是由澳大利亞政府的教育與培訓部于2012年通過下屬部門“學校教育和早期兒童常務委員會”發布出臺的[5]。這份政策文件從五個方面對學前教師隊伍提出了具體目標和發展方向：專業性的教師隊伍、穩增長的教師隊伍、保質量的教師隊伍、有回應的教師隊伍、能協作的教師隊伍[6]。

（1）專業性的教師隊伍。具體目標是提高學前教師隊伍的專業性和領導力。學前教師的專業發展和持續培訓對其專業技能與工作環境的匹配起到至關重要的作用，學前教師隊伍的專業性通過其專業能力、領導力、教學與學習能力而納入《國家質量標準》之中。

（2）穩增長的教師隊伍。具體目標是促使學前教育行業吸引并留住多元化的教師勞動力。隨著本國出生率的上升以及女性就業者的增長，對教育工作者的需求也會持續增加，所以學前教育行業必須建立起一支技術熟練且穩定增長的教師隊伍，減少教師流動率并滿足兒童與家庭的不同需求。

（3）保質量的教師隊伍。具體目標是提高學前教師的準入資格。高質量的學前教師對學前兒童的發展起著重要作用，為此，《國家質量標準》規定了最低的任職資格。從職前培養三級證書與碩士學位的獲取，到職后培訓增加實踐經驗以獲取正式教師資格，全部嵌入《國家質量標準》的架構之中。

（4）有回應的教師隊伍。具體目標是提高學前教師滿足來自學前兒童、家庭以及社區的需求的能力。澳大利亞政府認為社會將會越來越多樣化，學前教師必須進一步發展職業技能，同時為家庭和社區賦權，提高其參與度，做好回應并滿足來自不同種族背景與社會階層的需求的能力。

（5）能協作的教師隊伍。具體目標是提高學前教師與其他學前教育工作者有效合作的能力。更廣泛的學前教育工作者包括兒童和家庭健康保健員、社區工作者、兒童保護官員、言語治療師、物理治療師、家庭咨詢師等，為此，需要提高學前教師與其他學前教育工作者有效合作的技能，建立跨學科、跨組織的協作網絡，以更好地滿足兒童和家庭的多元需求。

《早期勞動力戰略》由澳大利亞聯邦政府聯合各州政府與領地政府一同執行，各州與領地可以提出本區域建設學前教師隊伍的計劃，但這些計劃必須符合《早期兒童戰略》的要求，并由兒童保育質量管理局進行國家層面的監管。

2.中國“大力加強幼兒園教師隊伍建設的意見”

自中華人民共和國成立以來，學前教育經歷了從政府、集體部門供給占主導到私人市場供給占主導的轉變[7]，但“入園難”與“入園貴”問題卻愈發凸顯。2018年底，中共中央、國務院發布了《關于學前教育深化改革規范發展的若干意見》（以下簡稱《意見》），共包括九個方面，其中第五個方面提出了關于教師隊伍建設的意見，即大力加強幼兒園教師隊伍建設，并從“教師數量、教師待遇、教師培養、教師培訓、教師管理”五個層面對建設學前教師隊伍進行了全面規劃與布局。

（1）教師數量。主要措施包括：公辦幼兒園依編配備教師;民辦幼兒園按照國家規定配足教師;各類幼兒園均需按照規定配備衛生保健人員。

（2）教師待遇。主要措施包括：公辦幼兒園教師工資按政策發放;鄉村公辦幼兒園給予生活補貼;公辦幼兒園的保育員等其他人員納入政府購買服務范圍;民辦幼兒園參照公辦園教師確定工資水平;為各類幼兒園教師繳納社會保險和住房公積金;完善各類幼兒園教師職稱評定制度;對優秀的教師予以表彰和獎勵。

（3）教師培養。主要措施包括：辦好一批幼兒師范專科學校和師范學院;中等職業學校重點培養保育員;擴大本專科培養規模及公費師范生規模;前移培養起點，大力培養專科學歷教師;擴大優質教師供給，提高培養的專業化水平;啟動師范院校學前教育專業國家認證工作。

（4）教師培訓。主要措施包括：實行園長、教師定期培訓和全員輪訓制度;制定幼兒園教師培訓方案，加大培訓力度;創新培訓模式，增強培訓的針對性和時效性。

（5）教師管理。主要措施包括：落實教師資格準入和注冊制度;非學前教育專業畢業生經培訓后需持證上崗;強化師德師風建設，提高教師職業素養;違反行為規范者終身不得從教。

此《意見》由于涉及面廣，出臺后將由各個職能部門協同執行：教育部制定學前教師培養與培訓的標準，編制部門制定教師編制配額，財政部完善財政支持，人社部保障教師待遇，衛生健康部門監督教師的保健工作。同時，各省、自治區及直轄市按照《意見》規定制定符合本地區學前教育發展的相關政策并跟進實施，而且要接受相關職能部門的監管。

二、中澳兩國建設學前教師隊伍的政策剖析

通過回顧中澳兩國近年來建設學前教師隊伍的政策發現，兩國在學前教師隊伍建設方面有著很多相似的政策邏輯，同時也存在不少差異。

1.兩國政策的共性

兩國政策皆由政府的最高行政部門牽頭，然后授權各地方政府執行與實施。澳大利亞是由聯邦政府出臺了《國家質量框架》并催生了建設學前教師隊伍的具體文件，中國是由國務院出臺了《意見》并在文件中指明了建設學前教師隊伍的具體方向。相應地，具體執行全部劃歸到各地方政府，依照最高政府出臺的政策制定本地區屬地化的發展規劃。

兩國政策全部嵌入更宏觀的學前教育發展與質量管控的框架之中。澳大利亞的政策文件《早期勞動力戰略》配合于更宏觀的《國家質量框架》的總體要求，而中國的“大力加強幼兒園教師隊伍建設”作為第五個方面嵌入《意見》之中。這其實體現出兩國相似的政策邏輯，即都希望把建設學前教師隊伍作為最終提升學前教育質量的重要抓手。

兩國政策中都出現了對學前教師數量的長遠規劃。澳大利亞多年來移民的持續遷入，中國近年來“二孩”政策的放開，使得兩國都不同程度地出現了對學前教育的旺盛需求，所以兩國政府都認識到于長期內建設一支數量穩定的學前教師隊伍的重要性。

2.兩國政策的差異

澳大利亞建設學前教師隊伍政策的出臺形式不僅體現在政策文本上，更有相應法律文本的支撐;而我國相應政策的出臺形式僅僅是政策文本，并沒有上升到法律層面。此外，澳大利亞政府為學前教育設計了一整套“政策包”，這個“政策包”既有政策文件也有法律法規，學前教師隊伍建設的政策嵌入其中的一個方面;而我國相應政策文件雖涉及面較廣，但沒有相關配套的法律支撐。

澳大利亞的兒童保育質量管理局是一個專門的學前教育監管機構，負責總體實施、協調并監管《國家質量標準》的運行，其存在也為教師有效利益的訴求提供了歸宿。我國在《意見》中也提到相關職能部門需協同工作，但是部門間職能的越位、失位與錯位現象在所難免，而我國并不存在這樣一個能夠在出現問題時糾偏的專門的統領性的學前教育機構。

澳大利亞政府對于學前教師質量評價的一個重要標準是協作性，體現了與我國學前教師質量評價的不同邏輯。澳大利亞政府強調學前教師們在把眼光投向兒童的同時，還要與不同的人群、組織展開合作，共建學前教育生態，并需要與家長、社區高度互動;對教師的專業性評價不僅來自于行業內部的共識，還要來自于社會公眾的廣泛認知，接受來自社會的監督。而我國的教師評價基本來自行業內部，很少與行業外部建立聯系。

三、啟示

1.加快學前教育立法的步伐

澳大利亞關于建設學前教師隊伍的政策是嵌入一整套“政策包”中，而這套“政策包”是《國家質量框架》，其首要部分就是學前教育法律與法規。只有學前教育領域存在專門的最上位、最根本的法律時，學前教育的性質與定位、政府責任，管理體制、辦園體制以及教師政策等關鍵性問題才有更明確的索引，從而更好地保障學前教育的可持續發展。

而在中國四個獨立的學段中，唯獨學前教育還沒有專門的立法，這是制約中國現階段學前教育事業快速發展的瓶頸[8]。對于學前教師隊伍建設而言，雖然國家在教師的培養培訓與職稱評定上有了明顯的進步，但制約教師隊伍建設的一些根本問題仍沒有解決，特別是教師的身份、地位及待遇問題，比如很多公辦園非在編教師干著同樣的工作卻無法享受與在編教師一樣的待遇，這與沒有上位法律保障有很大的關系[9]。

2.設立全國性的學前教育監管與協調機構

學前教育是四個獨立學段中最獨特的階段，因為此階段的教育與保育并重，學前教師不僅承擔“育”的工作，也承擔“養”的工作。這就意味著學前教育不只是教育部門的工作職責，更需要衛生保健部門、食品安全部門、質量檢測部門等多部門之間協同工作，同時教師隊伍建設又涉及編制管理部門、人力資源與社會保障部門、財政部門、婦聯和殘聯等眾多部門[10]。

中國目前對學前教育的管理以教育部門為主，多部門協作管理，而不同部門之間難免會由于信息溝通不暢導致管理缺位以及由于機構管理重疊產生管理錯位，這就需要一個全國性的協調組織，如同澳大利亞的兒童保育質量管理局，進行頂層設計，統領監管學前教育政策的落實與實施。

3.注重學前教師的協作能力并接受教師行業外部評價

為了能夠提供更為優質的學前教育服務，需要學前教師嫻熟地與家長和所在社區展開合作共育，在合作中充分滿足入園家庭個性化、差異化的學前教育需求，接受來自家庭與社區的監督和評價[11]。同時，要培養學前教師與其他學前教育工作者展開合作的能力。當教師無法解決兒童成長中的某些特殊問題的時候，可以推薦其他更為專業的社會組織參與其中，共同幫助兒童順利度過成長的關鍵時期。

參考文獻

[1]世界銀行發展報告.工作性質的變革[M].世界銀行集團旗艦報告會議版本，2019：67-69.

[2]OECD. Starting Strong III-a quality toolbox for early childhood education and care[M].Paris： OECD Publishing，2012：18-20.

[3]2016 Early Childhood Education and Care National Workforce Census[S].Melbourne： Social Research Centre，2017：16-17.

[4]National Quality Framework[EB/OL].https：//www.ecrh.edu.au/national-quality-framework/law-regulations.

[5][6]The Early Childhood Education and Care Workforce Strategy for Australia：2012-2016[EB/OL].https：//www.education.gov.au/early-years-workforce-strategy-0.

[7]曾曉東，劉莉.從單位福利到多元供給——改革開放四十年學前教育事業的發展與改革[J].教育經濟評論，2018（11）：5-9.

[8]龐麗娟，王紅蕾，等.加快立法：為學前教育發展提供法律保障[J].中國教育學刊，2019（1）：1-5.

[9]劉穎.幼兒園教師薪資狀況及政策的國際比較研究[J].外國中小學教育，2018（12）：21-23.

[10]虞永平.學前教育體制機制的主要問題與改革思路[J].學前教育研究，2017（12）：3-5.

[11]劉天子.信息不對稱視角下的學前教育市場及其治理[J].教育科學，2017（12）：25-28.

（責任編輯 ? 張慧籽）