PPP模式風險分析
——以北京鳥巢為例

劉洪武，王映捷，周智龍

四川文理學院，四川達州 635000

在我國的現階段發展當中，存在著很多的基礎建設設施項目，而這些項目多是投資金額需求巨大，且建設周期長的項目。政府在建設過程中，發揮著必不可少的作用，但是結合當下我國經濟發展的局面來說，僅僅只靠國家投資，政府進行調控，大多會造成資源的高消耗，建設低效率等問題。所以對于目前的情況，大多投資經歷了從側重政府投資階段轉變為側重私營投資，到現在發展為整個建設設施項目已經漸漸開始采用了這種政府和社會資本合作模式（PPP），這種模式是政府部門讓私營企業開始參與到基礎建設設施項目中來，進行共同承擔相應的責任和融資風險。本文以北京鳥巢案例為例，針對PPP 模式下政府面臨的風險進行調查研究，運用ISM 方法對風險因素進行分析，總結出PPP 模式下鳥巢建設中政府面對的主要風險。

1 PPP 模式特征

PPP 模式在模式上的特點就是“公私結合”，及公共部門和民營企業之間的相互工作協調。在這樣的模式下，利益的相關方在相互合作的過程中也會達到彼此的利益追求，得到比預期更好的結果。在PPP 模式中，雙方借用互相的優勢，填補自身的不足，來呈現出最好的結果。站在公共部門的立場，將其部分特點概括如下：

（1）政府方可以通過私營企業的特點（充足的資金、管理的經驗和先進的技術），彌補自身面臨的問題（成本高昂、建設周期長和財政壓力）。

（2）自身的管理體系的改革——雙方的合作減輕了政府方單方面管理的壓力，使其在管理模式上可以進行改革和創新，改變的原有的管理觀念，進一步擴大政府方自身的優勢。

（3）使整體風險分擔更加合理，降低了政府的風險——雙方共同分擔項目風險，改變了公共部門以往全部獨自承擔風險的局面。

2 政府主體存在的風險因素

PPP 項目在實施的過程中，我們需要通過在政府風險中，對風險的分類、風險發生的概率和分析帶來的后果進行分析，才能更好的確認PPP 項目中各項因素，才能夠抓住項目的重點和關鍵。政府風險中包括政府信用風險、決策、政府決策和審批失誤、政府干預、政治/公眾反對等各項因素，本文多方面資料的收集將政府風險因素歸納如下：

序號 風險因素1政府信用風險2政府決策和審批失誤3政府干預4政治/公眾反對5政治不可抗力事件6政府官員腐敗7法律變更8土地獲取風險9不可抗力因素10 稅收風險11 第三方延誤/違約12 招標競爭不充分

表-1 政府風險

3 利用ISM 模型進行風險分析

解釋結構模型法（Interpretative Structural Modeling Method，簡稱ISM 方法）是目前結構化數據模型的一種，廣泛的運用在各項系統結構工程當中。他可以將復雜的結構數據結果，分解為較小的子集合，是結合人們的主觀經驗和理論分析，構建的一個多層級模型。該模型通過定性分析，可以講各種模糊不清的概念以及數據之間的關系，轉化為具有清晰結構關系模型。

本文所進行的風險種類分析，就是利用這種多級遞階結構模型的特點，來直觀清楚地反映風險因數之間的結構關系。本質上來說就是將無序的靜態的系統，利用各個風險因素之間的關系，揭示內部的結構關系，具體建模程序如下：

3.1 確認風險因素之間的關系，建立鄰接矩陣

將各個風險因素用字母進行代替，將不同的風險因素記做Fi（i=1，2，3，……），

建立矩陣，如果要素Fi 對Fj 有影響時，矩陣元素aij 為1，要素Fi 對Fj 無影響時，矩陣元素為aij 為0。

該鄰接矩陣表示出各個風險元素之間的互相影響程度，這里通過表-2 鄰接矩陣模型進行說明。

如圖所示，a12 為1，則表示F1 對F2 有影響，其他元素同理。

表-2 鄰接矩陣

3.2 根據鄰接矩陣，推導出符合條件的可達矩陣

可達矩陣需要滿足如下運算規則：首先，確認一個單位矩陣（對角線元素為1，其余元素為0），根據布爾矩陣運算法則可以證明：（A+I）2=I+A+A2、（A+I）3=I+A+A2 +A3，同理可以證明（A+I）k=I+A+A2 +……+Ak（k 為大于0 的實數）

如果系統A滿足條件（A+I）k-1 ≠（A+I）k=（A+I）k+1=M，則稱M 為系統A 的可達矩陣。可達矩陣表示一個要素到另一個要素是否存在連接的路徑，可達矩陣元素只能為1 或0，表示有無聯系。

3.3 對可達矩陣進行分解

可達集合R(Si)：可達矩陣中要素Si 所對應的行中，如果里面有含1 的矩陣元素，那么其所對應的列就是其所代表的要素。代表要素Si 到達的要素。

先行集合Q(Si)：可達矩陣中要素Si 對應的列中，如果里面有含1 的矩陣元素，那么其所對應的行就是其所代表的要素。代表可到達Si 的要素。

取可達集合和先行集合的交集A=R(Si)∩Q(Si)

例如表-3 為表-2 的可達矩陣，表-4 為其可達集合與先行集合及其交集表，表-4 表示出了各個因素之間的層級關系

表-3 可達矩陣

表-4 可達集合與先行集合及其交集表

（1）層級分解，通過層級分解，可以使本來較模糊的數據結構，轉化為較為清晰的結構關系，并確定各要素之間的層級關系，以獲得最重要的要素。

根據上述的表-4 進行層級分解，根據條件R(Si)∩Q(Si)=R(Si)來進行抽取。

表-5 抽出3 后的結果

如表-4 i=3 是滿足條件，得到表-5 抽出3 后的結果，又發現i=2 符合條件繼續抽出，最后得到系統的最底層表-6，該要素則是引起整個系統中的根本原因。此時F1 即為最底層的影響要素，也是最重要的影響要素。

i R(S1) Q(Si) R(Si ∩Q(Si )

表-6 最底層表

根據ISM 模型，就可以實現對在本文風險分析的基礎之上，進一步的深入地探究各個影響因素之間的關系，進而清晰的講分析結果呈現出來。

4 案例分析

4.1 項目概述

2008 年北京奧運會主場館，被定為國家體育場的“鳥巢”，鳥巢是我國首個運用PPP 模式并由社會資本建設和運營的大型體育館項目，項目總投資31.39 億，總占地面積21 公頃，面積25.8 萬平方米。項目于2003 年12 月開工建設，2008 年6 月28 日正式竣工。

鳥巢面向全球開展的社會資本方公開招標曾經引起了全世界的廣泛關注，30 多個國內外投資者或聯合體購買了標書，但實際參與投標的聯合體只有3 家。最終中信集團公司等四家國內外企業組成的中信聯合體，項目特許經營期30 年。

在此次項目中，北京市政府出資58%，中信聯合體出資42%，建立以中外合資經營方式組建的項目公司，負責“鳥巢”的全程建設及投資融資工作。

2009 年8 月29 日，北京市政府與中信聯合體簽署《關于進一步加強國家體育場運營維護管理協議》，對項目公司進行了股份制公司改造： 簽署后改造為股份制公司，北京市政府持有58%公司股權，中信聯合體成員放棄30 年特許經營權而改為永久股東身份，持有42%的股權。這標志著“鳥巢”由PPP項目變為中外合資經營公司。

風險識別 影響因素介紹S1 金融融資及成本難度銀行利率、匯率變動及通貨膨脹和項目信用擔保造成的影響，以及運營階段無外資注入S2 運營期盈利風險 商業運營無計劃導致無盈利S3 征地拆遷風險 土地使用權獲取困難，獲得的時間和成本超預期

S4 收費標準調整風險 市場價格的變化S5 環保風險 設計變更、成本增加或工期延誤S6 項目審批風險 決策過程不透明、項目審批程序復雜

4.2 風險識別

表-7 風險識別及其介紹

4.3 風險分析

根據在本案例風險識別中所總結出來的主要政府風險種類，對其進行邏輯數據分析，這里我們依舊結合上文中所解釋的解釋結構模型法和系統性風險分析，對這些因素相互交叉關聯的關系進行邏輯梳理。得到以下圖標數據（鄰接矩陣用B 表示，可達矩陣用C 表示）

（1）根據以上原則得鄰接矩陣B（表-8）

表-8 鄰接矩陣

（2）根據運算，得可達矩陣——C=(B+I)4（表-9）

表-9 可達矩陣

（3）最后經過層次分析得到最終結構模型（表-10）

表-10 最終結構模型

通過層級我們可以得到，金融融資及成本難度和運營期盈利風險是最高水平的風險，這兩個風險的水平高低也對項目以及最終受益產生很大程度上的影響。所以，在進行相關管理和運營策劃面對風險影響因素時，可以提前制定相關措施，減少相關損失。在分析過程中，也發現環保風險也是較為高水平的風險，這方面影響主要體現在生產成本的投入而降低項目的預期收入，這表明我國企業也需要開始加強關注工業項目對環境造成的影響。

4.4 提出建議

（1）加強政府的PPP 風險管理意識

（2）明確政府在PPP 模式風險管理中的角色

（3）相關法律法規的完善

（4）PPP 項目的管理及風險的分擔都需要專門的人員去妥善處理，我國目前正處于PPP 項目初級階段，繼續人才的引進和對相關人員的培訓，結合我國現狀，PPP 項目人才建設可由政府負責專門人員到國外進行學習，吸取國外經驗教訓、引進國外專業人才和技術方法，理論與實踐相結合。

5 結語

PPP 項目在未來建設中的應用會越開越多，風險管理仍是建設中的重點，PPP 項目基本都是大型的基礎設施，這類項目往往具有資金投入大，回收期長，參與單位多的特點，我國的大型基礎設施建設大多由政府主導投資經營，政府承擔了較大的風險，本文將政府風險一一例舉并提供相關建議，隨著經濟水平的發展，PPP 項目在未來一定會更加成熟，政企達到合作共贏的結果。