新時期特大城市分區規劃的編制探索
——以成都青羊區分區規劃為例

鐘 婷

(成都市規劃設計研究院，四川成都 610041)

1 新時期分區規劃的意義

成都新一輪城市總體規劃圍繞全面落實新的發展理念、破解城市發展中的突出問題、促進發展模式轉型升級等目標，強調規劃理念和工作方法創新，以“明確發展方向、守住發展底線、優化空間格局、提升城市品質”為編制工作重點，本次總體規劃強制性內容增加了城鎮開發邊界、核心約束性指標、生態隔離地區管理要求等新的內容，同時將中心城區范圍從原有五城區拓展到11個區市縣，強制性內容覆蓋的深度和廣度都增加了，并探索了編審分離制度。

在城市總體規劃的指導下，成都中心城區進行了以行政區劃為主體的分區規劃，分區規劃和城市總體規劃年限一致，將是引領各個區市縣未來發展的綱領。

成都現有的規劃體系是總體規劃+控制性詳細規劃+專線規劃的體制，但是明顯總體規劃的內容與控制滿足不了直接指導控規落地的需求，而且從現有的發展情況來看，以青羊區為例，上一版的分區規劃編制時間是2000年，為了和控規全覆蓋進行對接，主要是明確了城市的主要格局，此時城市用地主要局限于三環以內。此后城市的擴張以及控規的完善主要是在城市總體規劃的指引下進行，產生的弊端是城市飛速發展，缺乏統籌性。而在全域的層面，總體規劃在確定了剛性管控的基礎上，各個區之間無法有效銜接，存在對接不完善的問題。

本次分區規劃編制的重點如下：

1.1 強化傳導總體規劃的剛性管控內容

本次城市總體規劃按照“以水定人、以能定業、以地定城、以氣定形”的發展要求，促進城市綠色、集約、可持續發展。如按照“以底定城”的原則，提出“東進、南拓、北改、西控、中優”的全域空間策略分區，促進城鄉空間格局的調整，并制定五個分區的規劃導則以及各個區縣的規劃指引，推動底線管控的向下貫徹。分區規劃將核心梳理管控體系，集中落實以上方面的剛性控制要求，建立起以核心管控體系為核心的管控體系。

1.2 強化規劃統籌

針對于就規劃論規劃導致規劃可實施性不強，以及由于行政區劃導致各個區域自成一體的問題，一方面，通過分區強化行政區“一盤棋”的意識，打破部門限制，推進規劃對于各項事業的統籌作用，另一方面，是要打破行政區劃界限，強化區域協同與差異化，在更大范圍統籌空間建設，解決各自為政的問題。

1.3 明定位，顯特色

分區規劃將是各個區市縣在未來發展的切實綱領，需要明確自己的定位。每個區的情況不盡相同，需要在詳盡審視的基礎上，結合發展趨勢量身定制，凸顯自身特色。如空港新城突出產業特色，突出山水城市特色，強調在丘陵地區的氣候適應性設計；在青羊分區規劃中，著重針對存量城區、文化城區建設，圍繞精致化提升進行論述。

1.4 保民生、提品質

十九大提出城市發展要確立以人為本的思想，現階段城市發展思想從注重經濟的快速發展向注重民生發展轉變。在規劃內容中需要著重健全的公共服務設施體系、滿足不同人群的公共服務設施內容，提升城市綠地、開放空間舒適度，綠道、慢性交通等人性化的出行空間成為了新的需求。

2 青羊區分區規劃實踐

2.1 基本情況

青羊區位于成都主城區的西部，總面積66 km2，現有常住人口為84萬人。作為“東進、南拓、西控、北改、中優”中 “中優”的典型區域，青羊分區規劃將落實中優要求，“以可持續發展理念優功能、優產業、優形態、優空間、優方式，著力實現“三降兩提”，推動中心城區產業層次、城市品質和極核功能的升級，彰顯城市特色，提升城市品質魅力。

青羊區是最能夠全面呈現成都市文化發展序列的行政區，且各時期文化遺存都極具代表性，青羊區各等級文物保護單位數量均位居中心城區第一，文保單位數量占五城區及高新區總量45 %，占全中心城區26 %。

青羊服務業總量位居五城區第一，形成金融服務、文博旅游、商務商貿、科技服務四大主導產業。但是近幾年，隨著高新區、天府新區新興金融集聚區的崛起，導致騾馬市金融集聚區一批大中型金融機構逐步外遷；此外騾馬市金融集聚區由于建成年代較長，空間拓展有限，缺乏現代化的金融聚集區應有的城市形象與功能配套，無疑加劇了這一趨勢。

2.2 主要規劃內容

2.2.1 立足區域視角，多維度確定發展定位和目標

規劃基于對青羊文化脈絡的梳理，綜合產業、品質等方面的審視，通過區域分工與協調，明確了青羊區的核心職能，以“千年蜀都·文博青羊”的總體定位為戰略統領，制訂了將青羊區建設成為天府文化核心區、國家級文創產業高地、西部國際金融商務中心及現代化的高品質高能級生活城區的目標，并制訂了3大項20小項的評價指標。

2.2.2 構建有產業競爭力、創新力和持續性的活力城區

以“產業聚焦、提升能級”為思路，推動青羊區現代產業進一步升級發展，構建以文博創意為核心、以現代金融商務為支撐、以總部經濟為主要形態的現代產業體系，依托成都中心金融商務服務集聚區、少城國際文創硅谷集聚區、青羊總部經濟集聚區三大產業集聚區，著力構建文博創意、金融商務、總部經濟三大產業生態圈。規劃按照要從產業發展全生命周期需求和人力資源全生命周期需求出發，在研究現代服務業產業發展需求以及產業配套設施，產業人才的需求的基礎上進行產城一體建設，以生態圈理念引導龍頭企業集群發展要素，提供現代化設施平臺、優質的生活性服務、完善的配套設施，塑造宜居宜業的城市形態。

2.2.3 優化空間格局，提升城區品質，構建有序的魅力青羊

為落實戰略定位，充分考慮青羊資源本底條件和面向未來的可持續發展，著力改變青羊區現狀不均衡的偏心空間結構，構筑雙心兩軸的城區發展新格局，帶動全區一體化協同發展。

(1)打造新中心，實現“1+1”雙核驅動。根據城市中心功能構成的發展規律，將天府文化中心打造為城市城市文化中心，著力發展“文化+”功能，大力發展“文化+”產業，布局文化及創意中心、對外交往中心、商業商務中心、國際金融等世界級極核功能；集中打造形成“三區六中心、八類三十項”的功能及設施體系。在青羊新城中心統籌城市綜合服務功能、產業功能，打造區級新中心。

(2)強化城市發展軸線，蜀都大道城市發展軸集產業功能、文化、景觀為一體的城市綜合發展軸，人民路城市中軸線傳統與現代交相輝映的城市形象展示帶。

2.2.4 活水串綠，構建藍綠交織的生態網絡

(1)以氣定形，劃定城市通風廊道界限，強化管控要求。

為了建設完善中心城區通風廊道系統，提升建成區整體空氣流通性，規劃落實城市總體規劃要求，結合環城生態區、城市內部的道路、河流、公園綠地劃定城市通風廊道。沿環城生態區及其周邊地區控制形成2條一級通風廊道， 7條二級通風廊道，9條三級通風廊道9條的風廊體系。

(2)構建多功能、多層次的綠化系統。

分利用自然地理條件，按照生態優先的原則和可持續發展的要求，通過水網和綠道串聯生態區、公園、小游園、微綠地等生態空間，構筑完善的綠地與水系系統，實現“300 m見綠，1 000 m見水”的目標。依托綠色空間、河湖水系、風景名勝、歷史文化等自然和人文資源，規劃構建“生態區-綠道-城市公園-小游園-微綠地”五級綠化體系。完善片區綠地系統。依托綠色空間、河湖水系、風景名勝、歷史文化等自然和人文資源，規劃構建“生態區-綠道-城市公園-小游園-微綠地”五級綠化體系。

(3)構建水城共生的水網系統。

規劃形成“四湖七濕地，四河十九渠”的水網體系。通過改善水生態環境，恢復歷史水系，提高濱水空間品質，將水網建設成為服務市民生活、展示城市歷史與現代魅力的亮麗風景線。規劃設計保證水系連續貫通，改善水質水量，提升沿岸景觀風貌，實現水岸三通。

2.2.5 外聯內通，構建綠色綜合交通體系

規劃構建公共交通和慢行交通優先、“快慢結合、動靜相宜”的綠色綜合交通體系，形成多方式協調的交通出行模式，引導與支撐城區功能提升和結構優化。

通過完善區域聯系通道、增強次干路系統和織補街巷，優化路網結構，提高區域通達性和交通組織運行效率。針對過境交通用地用地嚴重的問題，規劃形成“一橫三縱”的高、快速路網格局。規劃貫通光華三路和土龍路，在三環路以外區域新增2條南北向貫通性干道，在古城沿蜀都大道、東城根街、新華大道、順城大街等區域性主通道建設長下穿隧道，疏解過境交通，將地面路權恢復為慢行和公交優先，促進路兩側城市功能融合發展。

針對青羊新城由于軍用機場、城市生態區形成的阻隔，強化城市干路系統，重點提升東西向次干路貫通性(含預留1條穿越機場下穿隧道)，在三環路以外形成網格狀次干路系統，促進內部各城市組團之間的交通聯系。

規劃建立以軌道交通為骨干、常規公交為基礎、其他多種方式為補充的多元化、多層級、無縫換乘的公共交通體系，提高公共交通的服務水平。規劃優化軌道線網，向西偏移規劃地鐵29號線，在青羊總部經濟集聚區形成3個軌道換乘站，促進產業新區快速發展，并以規劃引領發展的模式，通過軌道帶動城市中心區域的發展。

3 主要的特色與創新

3.1 以數為鏡，進行全面審視

青羊區一半以上的空間是存量空間，存量規劃的對象是建成度較高的城區，涉及城市的人、物、經濟、社會等各個方面。對于現狀各方面的綜合審視顯得尤為重要。本次規劃通過開源手段獲取更多的數據。開源數據彌補了傳統空間數據無法全部覆蓋，社會經濟數據缺少空間信息和數據更新慢的特點，能夠更新更實時的反應城市動態進展。

本研究的關注重點在以片區規劃為研究對象并以成都青羊區為例，將技術問題聚焦在中觀空間尺度、主要問題，通過實證初步嘗試探索性地構建針對于存量城市總體規劃編制的數據增強設計技術。通過對目前城市分區規劃編制過程中的新目標導向和新技術應用趨勢的綜合解讀，結合城市現狀問題的分析和梳理，研究確定在城市分區規劃中將在城市空間結構、城市公共服務、城市品質等方面運用數據增強設計。大數據使用構架如圖1所示。

圖1 大數據使用構架

3.2 以文興城，構建文化城區

青羊以其“古蜀文明，城市中心；興文重教，創新先鋒；多元包容，氣質浪漫”的典型特征，是當之無愧的天府文化的典型代表。本次規劃以全面可持續的的文化觀建設文化城區，跳出就文化論文化的觀點，以文化為魂、博采眾長，從文化景區全域化、文化創意產業化、文化交往國際化、文化生活市民化四個方面出發將文化傳承與發展與城市功能、物質形態與社會生活全面融合，實現民生質量顯著改善，城市功能顯著提高，城市形象更加優美，將文化融入全域，將整個城市變為一座探索無盡的文化樂園，讓城市更具有活力與持久發展力，更具有文化辨識性與文化品味，更有溫度與人文關懷。

3.3 以人為本，提升公服水平

(1)加強公共產品供給，優化公服設施布局。完善區級公共功能設施，合理布局優質教育、醫療資源，引導人口向新城轉移。完善基本服務配套，打造高品質15 min公共服務圈。按照服務人口1～3萬人，服務半徑1～1.5 km，規劃38個公服圈，包括日常生活所需的教育、醫療、文化、養老、體育、商業等9類18項基本公共服務。針對不同的產業特點，提出不同類型產業社區的配套標準。

(2)劃定控制單元，明確管控要求。結合街道辦管轄范圍，按照5～8萬人、3～5 km2將青羊區劃分為13個控制單元，對各控制單元內的公益性設施數量及面積規模進行總量控制。各項設施具體布局通過控制性詳細規劃進行落實。上述納入控制的設施及用地不宜調出控制單元范圍，在滿足服務半徑的條件下可在單元內進行位置調整，原則上總量平衡。

(3)強化綠道網建設，優化城市慢行系統。針對出行特征，構建按需而行的慢行網絡。構建由主干綠道、慢行主通道、慢行優先道、慢行一般道組成的四級慢行出行網，營造安全、便捷、舒適的慢行交通環境。對于舊城區域，強化街巷的作用，巷道作為慢行優先或專用的地塊之間的出行通道，包括新增、開放大學校園、公共設施、居住社區內部通道等，完善步行系統。

4 結束語

本次青羊分區規劃是成都總體規劃新一輪編制背景下的再出發，是面向青羊未來50年的發展展望，與同期進展的區域相比，本次規劃以“千年蜀都、文博青羊”為主題，從總規要求傳導、整體統籌、文化與存量城區特色、提升公服與保障民生等方面入手，并從城區定位、產業體系、空間結構和城市品質等方面提出策略。本次規劃提出了青羊的特征，針對青羊區存量城區以及文化資源豐富的特點，通過大數據手段進行全面審視，并就文化城區的構建和針對人群特征的公服水平提升提出規劃策略，為類似地區提供借鑒。