嚴禁下達不合理考評指標，“禁令”進路何在？

印波 盧少浣

除了與日俱增、鋪天蓋地、令人窒息的案件量，待遇相對仍然不高，嚴苛的考評體系下要求的審判效率、效果、質量“擠榨”著員額法官及法官助理們。

基層法官在應對大量案件的同時，還得盤算著在各種“數”“率”之下如何考核過關，大有呼吸都困難的壓力感。多輪的司法改革都涉及了考評的淡化及科學化，甚至劍指廢除考評制度。

2018年10月9日，中辦印發《關于統籌規范督查檢查考核工作的通知》中便提出要“注重工作實績”“科學合理設置指標”；2019年2月27日，最高人民法院“五五綱要”明確指出“清理取消不合理、不必要的考評指標，切實為基層減負”；2019年3月11日，中辦印發《關于解決形式主義突出問題為基層減負的通知》中則確定2019年為“基層減負年”，其中就包括了淡化考評指標，為基層法院松綁的政策導向。

2019年4月15日，中共中央政治局委員、中央政法委書記郭聲琨在政法領導干部專題研討會上對改進工作作風更是提出明確要求：“中央政法單位原則上每年只搞一次綜合性督查檢查考核，嚴禁下達刑事拘留數、批捕率、起訴率、有罪判決率、結案率等不合理、不必要考核指標”。其中，結案率等指標是可以適用于法院系統的。

“嚴禁下達”令人警覺，因為以往盡管對于指標考核非議不斷，但是也確實是案多人少的情況下沒有辦法的辦法。這些嚴禁下達的指標又將何去何從？對于公安機關和檢察院而言，其具有一定的行政性和階層性，通過適度地加強績效考核敦促其積極辦案似乎無可厚非，然而作為司法機關的法院的指標考核向來充滿爭議。

考評指標嚴與案件數量多的矛盾

最高人民法院在2004年“第二個五年綱要”中提出構建審判績效考評體系，隨后歷次“五年綱要”都有所推進。2008年，最高人民法院發布了《關于開展案件質量評估工作的指導意見(試行)》，并于2011年修訂，最終呈現為31個審判考評指標，其中審判效率指標10個，包括法定期限內立案率、一審簡易程序適用率、當庭裁判率、法定（正常）審限內結案率、平均審理時間指數、平均執行時間指數、延長審限未結比、結案均衡度、法院人均結案數、法官年人均結案數。在修訂版中，結案率明顯已經不存在了，但是在司法實踐中，結案率卻是幾乎繞不開的評價指標。

審判績效考評應加強審判管理工作、提高審判工作質量而生，在司法改革浪潮下，各項配套制度強化了績效考評的地位。

最高人民法院在2017年7月31日的新聞發布會上，明確表示法官員額制實施后，全國法官數量由21萬余減至12萬多，減少近40%的法官！而最高人民法院于“第四個五年改革綱要”將立案審查制明確修改為立案登記制，原先“過濾器”式的立案審查制度被“敞開大門”的立案登記制取代，保障了人民訴權之時也使得大量案件涌入法院。2012年全國法院新收案件數約1200萬件，2018年全國法院新收案件數已高達2800多萬件。

案件量劇增與法官人數銳減背景下，法官人均審理案件數量十年來翻了近3倍；甚至，據我們的調研，在某發達地區某個基層法院的民庭出現了人均年審理案件高達385件的情況！試想，平均一天處理不止一件案子，法官壓力能不大嗎？在相關實證調研報告中，有人測算出在所有司法輔助人員配備齊全情況下，一位民事法官每年辦案極限是178件，而實踐中基層法院已有不少超過辦案極限的例子，法官苦不堪言！案多人少形勢嚴峻，使得提高審判效率迫在眉睫，實踐中加強了審判管理，強化績效考評。但是，無論是指標本身還是實踐中的運行，都有諸多問題，其發展已陷入困境。

指標監督性與管理服務性的矛盾

審判績效考評指標注重對審判工作的監督，而其上位制度——審判管理，則旨在為審判工作服務。指標的監督性和管理的服務性存在矛盾，二者并非不能兼容，只是在實踐中指標監督性的強化使得服務性遜色，影響審判工作的改進。指標原本所具有的參照意義不在，反而成為上級管理下級的抓手。

正所謂“分分，下級的命根；考考，上級的法寶”。在案多人少的同時，一線辦案法官還面對著文山會海和諸多的學習，有限的時間如何能夠應付如此之多的案件，審管部門只能用結案率等考評指標“逼迫”他們完成“軍令狀”。

科學的課程設計能為學習者提供合理的學習途徑和有效的方法指導，但在遠程教育環境下，如何體現“以學習者為中心”的設計思路、如何體現遠程教育課程文化特點，就中國現當代文學作品精讀課程而言，課程設計的具體特點表現如下。

在管理學中，以“數據指標”衡量績效易導致“唯數據論”，將這種“泰羅式”的數據考核移植在司法審判管理中問題更甚！

如人體器官移植一般，將異物移入系統內部，機體難免產生“排斥”“過敏”等反應；指標考核在司法審判的應用中，需要緩沖和適應期；在移植時，也要考慮到機體——司法審判本身的特殊性。因此，移植過來的指標考核既保留了固有的“唯數據論”病毒，又因為司法審判領域的特殊性，指標自身設置也漏洞百出。如“規定時間審結比”強調一定時間內的審判績效，過分重視審判結果，忽視審判過程，易違反程序公正，并不能準確反映審判績效；“平均審理天數”則忽視了共性和個性的辯證關系，不符合實際中各個案件各異的現實，難以反映審判績效。“結案率”更是無法繞開的催促參數。當然，也需要理解審管部門的苦衷，如果案件不能及時審結，則法院系統可能要癱瘓，人民群眾無法對整體的司法制度滿意，更不會感受到每個案件的公平正義。

內部考評強與外部考評弱的矛盾

目前，審判指標的落實多采用行政管理式的做法，基本上與公共管理領域公務員的考評相似，有些與獎金津貼掛鉤，更像是領取計件工資的工人，很難體現出“同僚評價”式的協同與司法的尊嚴。審判績效考評指標的落實中，以法院院長為主要負責人，建立法院系統內部領導的考評委員會，整個評價過程與結果由法院領導掌握，行政化明顯；有很多法官抱怨，從副院長開始考評到法官助理，但是院長誰來考呢？

有一些指標明顯是為了符合法定程序的，譬如法定（正常）審限內結案率，然而，一些法院由于不便再使用結案率，而創新出法定一半審限內結案率，催促法官在一半審限內結案。真是上有政策、下有對策，很難否定“基層的智慧”！雖然大排比、大排名已經不再適用，但是一些地方法院會明確將結案率低的同志予以末位處理，并通過領導約談等方式規勸其努力工作。

雖然最高人民法院發布的文件要求對法官評價時應當參考“外部評價”因素，但目前外部人員除投訴外很難介入其中。基層法院在落實績效考評時很少對外部評價因素進行具體評分，同時外部人員又因自身重視程度不夠，很難在法官績效考評體系中發揮作用。與美國等國基于法官選舉而采取的司法業務表現評估制度中大范圍的引入外部評價相比，我國的法官考核還僅僅局限于體制內部，即便是公信力考評也還局限于一些硬性的內部指標。

總而言之，審判績效考評體系雖因時而生，但問題突出，不僅體現在指標的設計上，還體現在指標的實際運行上。

嚴禁下達不合理指標的實踐進路

但是，在我們的調研中，依舊有很多法院在使用結案率等指標，一些不合理考核指標仍會改頭換面以新的形式出現，比如現在很多地方適用的結收比雖然較結案率更為科學、均衡，但是一些按照季度的結收比的考核評比給一線法官造成了更大的壓力。

一是正視法官壓力、負擔來源，客觀定位考評指標。前述論及法官因考評指標下的績效要求苦不堪言，考評指標是其壓力來源之一。考評指標過分重視結果和數量，是“案多人少”的嚴峻形勢所致。司法改革的配套制度法官員額制、立案登記制雖意義深遠，其引起的陣痛也是需要去面對的。此時，應當在案件以外為法官及助理充分減負，減少形式主義、“文山會海”。綜合部門應當充分尊重業務部門的主體性，不能動輒安排案件以外的指標，從而消耗業務部門有限的時間。考評指標是抑制“副作用”的重要藥劑，雖弊端不少，我們也要一分為二地看待，認識其不合理性，也不忽視其有益之處。正如實踐中有的法官直言，科學的考評指標使得整個司法系統的運行效率一下子提升，工作起來也十分順心，不拖泥帶水，在現階段沒有考評也是不行的！

二是改革審判績效考評指標體系，不因噎廢食。在當前的改革語境下，問題不是絕對化的“嚴禁”可以解決的，怎樣去矯正和改善，才是“改革”的應有之義。此“禁令”也絕非完全意義上的禁止，其要義旨在剔除不合理的考評指標，矯正和改進有瑕疵的指標，如把過分忽視審判規律的結收比、法定一半審限內結案率等不合理指標剔除。另外，指標需要進一步簡化，原來的指標體系中設計了大量復雜的計算系數，這些系數連案管部門的同志都無法理解，更難以讓普通的法官及助理去適用。那些復雜的計算公式雖然有數學及統計原理作支撐，但是由于難以讓一線辦案人員真正理解，缺少指揮棒效應，不如進一步簡化或廢除。

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三是重視程序公正，完善績效考評的層級監督和外部監督。嚴禁下達不合理考評指標是反對形式主義的舉措之一，現有的績效考評行政化嚴重，指標運行的扭曲、異化違背程序公正的要求，這都不乏缺少牽制的原因。實踐中有的法院為了提高結案率，“耍小聰明”實行“年底不立案”，江蘇一名律師直言：“到底是什么原因推遲立案我也說不清，從我入道以來就這樣了。”遼寧一名律師無奈感嘆：“把不正常的東西習慣了就正常了。”如此公然違背司法公正和公民訴權的行為以及遭受者“見怪不怪”的心態，豈能叫人不著急！貫徹“嚴禁下達”的要求，要高度重視程序公正，矯正和懲罰為提高績效而作假等越軌行為，上級監督下級，外部制約法院，使有效的考評指標更好地運行。

政法委高屋建瓴，嚴禁下達不合理考評指標的要求，反映了當前審判績效考評指標陷入困境、急需出路的問題。從“禁令”反思審判績效考評體系的困境，體現了我國發展應有的自省意識和糾錯勇氣。

同時，當前案多人少形勢下“壓力山大”的司法現狀也亟須破解，一則要在案件以外為法官及助理充分減負；二則在制定考核體系時盡可能尊重業務部門的意見，不能以外行領導內行的方式來處理問題；三則仍需要建立并順暢入額準入、晉升的機制，并將其與考評指標在一定程度上關聯，以增加考評指標的公信力，不得任意改變評價體系，從而使得評價體系本身具有法治屬性，而非完全淪為一項管理控制的工具。