構建和諧勞動關系背景下勞動安全監(jiān)管的現(xiàn)狀分析與完善路徑
——以吉林省為例

劉 洋

（1.吉林大學 馬克思主義學院，吉林 長春 130012；2.吉林大學 勞動關系研究中心，吉林 長春 130012）

控制和減少職業(yè)傷害，構建勞動安全保障體系，切實保障勞動者的勞動安全，既是加強勞動者權益保障、推進構建社會主義和諧勞動關系的內(nèi)在要求，也是在勞動生產(chǎn)領域貫徹落實習近平總書記“以人民為中心”發(fā)展思想的應有之義。長期以來，在“重生產(chǎn)、輕安全”的觀念影響下，企業(yè)和用人單位在改善勞動條件、預防和消除工傷事故，以及職業(yè)病防治等方面缺乏足夠的重視和投入，勞動安全隱患的持續(xù)積累與勞動安全事故的頻繁發(fā)生，嚴重損害了勞動者的生命與健康權益，因勞動安全事故誘發(fā)的勞動糾紛甚至群體性事件直接影響著社會主義和諧勞動關系的構建。作為全國范圍內(nèi)主要工業(yè)基地，吉林省勞動安全監(jiān)管保障工作面臨著重化工業(yè)分布集中、勞動密集型行業(yè)過盛，以及勞動者職業(yè)安全素質(zhì)不高等主客觀因素方面的多重挑戰(zhàn)，因此，根據(jù)吉林省勞動安全監(jiān)管保障工作的現(xiàn)狀，分析當前勞動安全領域存在的主要問題及其成因，借鑒吸收發(fā)達國家勞動安全監(jiān)管保障的實踐經(jīng)驗，探尋勞動安全監(jiān)管的完善路徑與策略，對于構建勞動安全監(jiān)管體系，著力提升勞動安全建設水平，打造勞動安全示范省，實現(xiàn)吉林省經(jīng)濟社會和諧發(fā)展具有重大意義。

一、吉林省勞動安全的現(xiàn)狀分析

（一）安全生產(chǎn)保障工作取得積極進展

2012年以來，吉林省發(fā)生了多起重大及特別重大生產(chǎn)安全事故，造成了重大的人身安全與經(jīng)濟財產(chǎn)損失，個別案件的社會影響極為惡劣（見表1）。2016年以來，吉林省委、省政府充分汲取生產(chǎn)安全事故的經(jīng)驗教訓，堅持“生命至上、安全第一”的原則，以遏制重特大生產(chǎn)安全事故為重點，通過在全省范圍內(nèi)深入開展“安全生產(chǎn)責任落實年”和“安全生產(chǎn)責任深化年”等活動，積極部署省內(nèi)相關安全管理部門加大對工業(yè)生產(chǎn)中安全隱患的排查力度。在強化“打非治違”、增加暗訪頻率等綜合治理手段多管齊下的基礎上，圍繞安全生產(chǎn)責任落實、風險防控、隱患排查和制度改革等方面，著力推進重大生產(chǎn)安全事故防控體系重點建設工程，扭轉(zhuǎn)了省內(nèi)長期以來重大及特大生產(chǎn)安全事故頻發(fā)的不良態(tài)勢。

表1 2012年以來全省范圍內(nèi)發(fā)生的重大及特大生產(chǎn)安全事故情況①資料來源：吉林省應急管理廳，http：／／www.jlsafety.gov.cn／sylm／sgtj／index.html。

近年來，吉林省安全生產(chǎn)保障建設工作取得積極進展，安全生產(chǎn)領域的主要指標持續(xù)向好。根據(jù)2016年10月國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局新出臺的《生產(chǎn)安全事故統(tǒng)計報表制度》的統(tǒng)計標準，吉林省生產(chǎn)安全事故發(fā)生案件總數(shù)由2016年的1608 起降至2017年的1399 起，死亡人數(shù)由2016年的980 人將至2017年的878 人，分別下降17.3%與12.3%；其中較大生產(chǎn)安全事故由2016年的20 起將至2017年的17 起，死亡人數(shù)由2016年的70人將至2017年的63 人。根據(jù)吉林省應急管理廳網(wǎng)站最新公布的數(shù)據(jù)顯示，截至2018年10月，全省共發(fā)生生產(chǎn)安全事故1216 起、死亡608 人，事故總數(shù)與死亡人數(shù)同比減少56 起和158 人，分別下降4.4%和20.6%，其中，較大事故13 起、死亡54 人，重大及以上事故自2016年3月至今連續(xù)保持31 個月“零發(fā)生”①。從近年來全省范圍內(nèi)各類生產(chǎn)安全事故的發(fā)生區(qū)域及行業(yè)分布情況來看，大部分地區(qū)安全生產(chǎn)狀況保持穩(wěn)定，部分煤礦企業(yè)發(fā)生的事故數(shù)量出現(xiàn)了較大幅度的下降，延邊、通化等少數(shù)地區(qū)的非煤礦山資源生產(chǎn)安全管理能夠突破考核指標或提前完成考核任務，煤礦、化工、危險品制造、建筑施工和冶金機械是全省范圍內(nèi)生產(chǎn)安全事故高發(fā)行業(yè)。

（二）職業(yè)衛(wèi)生保障工作進展緩慢

另一方面，盡管近年以來，全省范圍內(nèi)的職業(yè)病危害源頭治理和重點職業(yè)病專項治理力度得到強化，職業(yè)健康檢查、職業(yè)病診斷、鑒定和救治水平不斷提升，重點職業(yè)病監(jiān)測工作、職業(yè)病防治管理和技術服務網(wǎng)絡體系逐步完善，然而，全省范圍內(nèi)的職業(yè)病防治形勢依然嚴峻。根據(jù)《吉林省職業(yè)病防治規(guī)劃（2016-2020年）》及相關資料提供的數(shù)據(jù)顯示，近年來全省范圍內(nèi)共診斷新增職業(yè)病病例呈現(xiàn)略微上升態(tài)勢，其中，作為吉林省地區(qū)最主要的職業(yè)病類型，塵肺病的發(fā)病率尚未得到有效控制，仍占全省職業(yè)病發(fā)病總數(shù)的70%以上（見表2）。從近年來全省范圍內(nèi)主要職業(yè)病分布的地區(qū)和行業(yè)來看，塵肺病集中分布在煤炭、有色金屬和冶金行業(yè)相對集中的白山、吉林和通化地區(qū)，其中，有超過半數(shù)的新增病例分布在這些地區(qū)的中小型煤炭企業(yè)；急性職業(yè)中毒分布在化工行業(yè)相對集中的吉林地區(qū)；慢性職業(yè)中毒分布在電子行業(yè)相對集中的延邊州地區(qū)。

表2 2006-2016年間吉林省新增職業(yè)病病例及塵肺病病例情況①數(shù)據(jù)來源：《吉林省職業(yè)病防治規(guī)劃（2016-2020年）》，職業(yè)衛(wèi)生網(wǎng).http：／／www.zywsw.com／news／6650.html。[1]

二、當前吉林省勞動安全存在的主要問題及成因分析

（一）安全生產(chǎn)與職業(yè)衛(wèi)生保障工作存在的主要問題

一方面，盡管近年來全省范圍內(nèi)的重特大生產(chǎn)安全事故得到了有效控制，然而，目前吉林省生產(chǎn)安全基礎依然相對薄弱，安全生產(chǎn)隱患風險交織疊加，重點行業(yè)領域管控滯后，致使各類生產(chǎn)安全事故易發(fā)多發(fā)，其中，煤炭和建筑行業(yè)生產(chǎn)安全事故頻繁發(fā)生，瓦斯爆炸和高空墜落等事故所引起的人員傷亡數(shù)量占全省工礦商貿(mào)生產(chǎn)安全事故傷亡人數(shù)的一半。這些生產(chǎn)安全事故的發(fā)生，一定程度上暴露出當前政府與企業(yè)等相關生產(chǎn)安全責任主體責任落實不到位、監(jiān)管體制不健全、執(zhí)法檢查不嚴格、防范措施不完善等問題，但目前吉林省安全生產(chǎn)保障工作存在的主要問題具體表現(xiàn)在：其一，相關責任主體對當前吉林省安全生產(chǎn)形勢認識不足。近年來，全省范圍內(nèi)各類生產(chǎn)安全事故和死亡人數(shù)的總體下降，導致盲目樂觀、麻痹大意的思想和情緒在一些監(jiān)管部門和部分企業(yè)中有所抬頭，具體表現(xiàn)為生產(chǎn)安全責任落實不到位、風險管控與隱患排查不扎實，以及部分生產(chǎn)安全檢查治理活動形式化和走過場。其二，企業(yè)生產(chǎn)安全保障投入長期不足。近年來，全省范圍內(nèi)各級財政部門圍繞改善生產(chǎn)安全與勞動條件已通過大量專項撥款給予了有力的資金支持②僅在2017年，吉林省政府即投資20.63 億元實施六大類安全生產(chǎn)基礎建設工程。[2]然而，在利潤追逐動機的驅(qū)使下，省內(nèi)大量中小企業(yè)長期以來存在安全生產(chǎn)投資欠賬過多的問題，特別是近年以來，隨著全省范圍內(nèi)經(jīng)濟下行壓力的增大，部分中小企業(yè)為保障利潤實現(xiàn)，而在落實“去產(chǎn)能”與“降成本”的過程中出現(xiàn)以各種手段壓縮安全生產(chǎn)投入成本的現(xiàn)象。其三，勞動者安全生產(chǎn)自我防護意識不足。從近年來全省范圍內(nèi)發(fā)生的幾起重大及較大礦業(yè)生產(chǎn)安全事故的調(diào)查結果來看，死者多為經(jīng)驗豐富的班組長和老員工，在缺乏必要設備或技術保護的前提下，憑經(jīng)驗違規(guī)操作或冒險作業(yè)，[3]這些事故充分暴露出企業(yè)安全生產(chǎn)教育與培訓薄弱，勞動者安全生產(chǎn)與自我保護意識不強的問題。其四，機械化生產(chǎn)水平程度不高。以煤炭采掘等礦業(yè)生產(chǎn)行業(yè)為代表，當前全省范圍內(nèi)工業(yè)生產(chǎn)領域的機械化與自動化發(fā)展整體水平仍然偏低，具體生產(chǎn)環(huán)節(jié)中依托人力的作業(yè)點較多，進而在客觀上加大了生產(chǎn)安全事故爆發(fā)的概率和風險。

另一方面，當前吉林省職業(yè)衛(wèi)生保障工作難以有效滿足勞動者維護其自身勞動安全的現(xiàn)實需要，職業(yè)病防治仍然是全省范圍內(nèi)職業(yè)健康與衛(wèi)生保障工作的重點與難點。這一問題主要表現(xiàn)在：其一，職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)管和職業(yè)病防治體系不盡完善。截至2016年底，全省范圍內(nèi)共有職業(yè)病診斷機構9 家，職業(yè)健康檢查機構38 家，分別僅占全省醫(yī)院總數(shù)（661 家）和專業(yè)公共衛(wèi)生機構總數(shù)（429 家）的1.36%、5.75%和2.1%、8.86%③數(shù)據(jù)來源：《2017 吉林統(tǒng)計年鑒》，http：／／tjj.jl.gov.cn／tjsj／tjnj／2017／ml／indexc.htm。，職業(yè)健康檢查機構數(shù)量不足，分布不均，職業(yè)衛(wèi)生服務水平參差不齊；與此同時，由于資金和技術水平的有限，部分地區(qū)職業(yè)病基層防控力量薄弱，突出體現(xiàn)在對職業(yè)病危害信息掌握不充分，對重點職業(yè)病及其職業(yè)危害因素監(jiān)測能力不足，以及與防治職責相適應的技術支撐、信息監(jiān)測體系和網(wǎng)絡不健全，職業(yè)衛(wèi)生技術服務機構建設亟待提高，宣傳教育培訓、應急救援能力和行業(yè)監(jiān)測管控有待強化。其二，用人單位職業(yè)病防治主體責任落實不到位，職業(yè)病危害隱患較大。部分用人單位職業(yè)安全保護意識不強，對勞動者職業(yè)健康重視程度不夠，用于改進工藝技術、改善作業(yè)環(huán)境、提供防護用品，以及組織職業(yè)健康檢查方面的資金投入不足，存在逃避職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)管和法律責任的情況；其中，中小型煤炭和礦業(yè)企業(yè)職業(yè)病防護水平偏低，企業(yè)對勞動者缺乏必要的防護知識和防護措施的教育培訓，因職業(yè)病診斷、鑒定、救助和賠償?shù)葐栴}引發(fā)的群體性職業(yè)健康事件日益突出。其三，對新型職業(yè)病危害的認識與準備不足。隨著新技術、新工藝、新設備和新材料的廣泛應用，一些醫(yī)療衛(wèi)生機構和用人單位難以就不斷出現(xiàn)的新的職業(yè)病危害因素和機理采取及時有效的應對措施，諸如極低頻電場和磁場對勞動者中樞神經(jīng)系統(tǒng)的長期、隱蔽性危害，[4]亟需通過相關行業(yè)出臺職業(yè)安全技術標準和防治辦法予以監(jiān)測和解決。

（二）勞動安全問題的原因探析

首先，勞動安全立法的價值取向上存在“生產(chǎn)安全”與“勞動安全”的概念混淆，致使保障勞動者衛(wèi)生健康權益的相關立法長期缺位，以及“生產(chǎn)安全”同“職業(yè)安全”立法的銜接不暢。盡管近年來吉林省政府圍繞強化與完善生產(chǎn)安全法治建設，先后出臺了《吉林省安全生產(chǎn)條例》《企業(yè)安全生產(chǎn)“五個一”工程建設實施意見》，以及《安全生產(chǎn)領域改革發(fā)展實施意見》等法規(guī)條例，一定程度上彌補了以往在安全生產(chǎn)領域法律制度的疏漏，然而，吉林省目前尚未專門制定以保障勞動者“勞動安全”為目標的《勞動者職業(yè)安全與健康條例》。盡管2018年3月實施的《吉林省安全生產(chǎn)條例》（以下簡稱“新條例”）較2005年6月實施的原條例在體現(xiàn)條例基本宗旨的“總則”第一條中刪除了“促進經(jīng)濟發(fā)展”的內(nèi)容①現(xiàn)行的《吉林省安全生產(chǎn)條例》已由吉林省第十二屆人民代表大會常務會員會第三十八次會議于2017年12月1日通過，并自2018年3月1日施行?！靶聴l例”第一章總則的第一條為：“為了加強安全生產(chǎn)工作，防止和減少生產(chǎn)安全事故，保障人民群眾生命和財產(chǎn)安全，根據(jù)《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》和有關法律、行政法規(guī)，結合本省實際，制定本條例?！本唧w參見：《吉林省安全生產(chǎn)條例》，吉林日報 2017年12月20日第 7 版。，但吉林省現(xiàn)有的勞動安全法治建設仍未在立法的價值取向上實現(xiàn)從保障經(jīng)濟效率的“生產(chǎn)安全”向保障公平正義的“勞動安全”轉(zhuǎn)變。與此同時，勞動安全立法的直接目的應是保障勞動者的生命與健康權益，保護主體應當是在勞動生產(chǎn)過程中凸顯其“職業(yè)性”的勞動者，而作為一個沒有特指對象的政治概念，“人民群眾”不應成為勞動安全法律體系的保護主體。[5]由于在“生產(chǎn)安全”與“勞動安全”之間存在概念上的混淆，致使在目前吉林省乃至全國范圍內(nèi)的勞動安全立法實踐中仍未能將預防和控制職業(yè)危害，保護勞動者的生命健康與職業(yè)安全納入立法目的，從而使集中體現(xiàn)勞動者職業(yè)安全的健康衛(wèi)生權益的保障仍然處于殘缺的狀態(tài)。[6]

其次，勞動安全監(jiān)管主體龐雜與監(jiān)管職能分散，致使勞動安全監(jiān)管體制運行不暢。目前包括吉林省在內(nèi)的全國勞動安全監(jiān)管體系處于一種典型的“九龍治水”的多頭管理格局。其中，安全監(jiān)督部門負責生產(chǎn)安全監(jiān)管，衛(wèi)生部門負責職業(yè)病監(jiān)測防治，勞動和社會保障部門負責工傷保險、職業(yè)病工傷勞動能力鑒定，以及工傷醫(yī)療的康復及賠付，質(zhì)量監(jiān)督部門負責壓力容器與電梯安全的監(jiān)察管理，除此之外，建筑部門、農(nóng)業(yè)部門及交通運輸部門分別負責建筑安全、農(nóng)業(yè)機械安全、交通安全及駕駛員健康監(jiān)管。由于尚未建立勞動安全監(jiān)管的專職部門，以及各部門間的監(jiān)管活動缺乏一定的協(xié)調(diào)機制，監(jiān)管職責的交叉重疊，致使勞動安全監(jiān)管長期處于各自為政的狀態(tài)。勞動安全的多頭監(jiān)管不但加劇了各部門間執(zhí)法環(huán)節(jié)的沖突矛盾，也易引發(fā)各部門間在具體勞動安全監(jiān)管活動中的相互推諉。[7]

再次，勞動安全監(jiān)管保障體制機制建設滯后，致使生產(chǎn)安全事故隱患與職業(yè)安全衛(wèi)生風險難以得到有效防控。一方面，目前吉林省勞動安全立法方面存在的“生產(chǎn)安全”與“職業(yè)安全”保障的銜接不暢，誘發(fā)了企業(yè)勞動安全責任落實的不對稱行為，考慮到職業(yè)病誘發(fā)因素相較于生產(chǎn)安全事故誘發(fā)因素的長期性和隱蔽性，企業(yè)更傾向于在短期內(nèi)通過“大干快上”的突擊作業(yè)以求達到各項安全生產(chǎn)檢查工作的標準，而對職業(yè)病等嚴重影響勞動者職業(yè)安全健康權益的問題缺乏足夠重視。另一方面，長期以來運動式的排查活動而非常態(tài)化的制度監(jiān)管，致使省內(nèi)部分中小企業(yè)雇主疏于勞動安全保障投入，企業(yè)生產(chǎn)設備陳舊、勞動條件落后、工作環(huán)境惡劣，勞動安全基礎建設薄弱；部分用人單位存在勞動安全衛(wèi)生防護用品欠缺或不按期發(fā)放、任意延長勞動時間，以及職工安全教育培訓活動流于形式等問題；更有甚者采取各種手段規(guī)避勞動安全執(zhí)法，諸如向其他生產(chǎn)單位借勞動防護用具應付執(zhí)法檢查、向執(zhí)法部門提供偽造的生產(chǎn)施工圖紙或職工健康檢查表、以工作崗位或待遇條件脅迫職工對執(zhí)法部門保持緘默，以及通過尋租游說活動同執(zhí)法部門串通合謀瞞報謊報安全事故及損失等。與此同時，在地方政府同管轄內(nèi)個別企業(yè)存在復雜利益糾葛的環(huán)境下，相關主管部門對涉事企業(yè)的柔性化處理，促使企業(yè)通過“愿打認罰”的姿態(tài)息事寧人，從而進一步助長了企業(yè)在勞動安全責任落實與管理方面的道德風險。

最后，企業(yè)工會勞動安全維權職能的虛置化，不僅使工會面臨著黨政維穩(wěn)期望與職工維權期望的兩難境地，也致使本應發(fā)揮事前預防積極作用的工會主導的勞動安全集體協(xié)商，轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N事后補救的被動機制。一方面，由于在文化程度與專業(yè)素質(zhì)上的層次差異，許多企業(yè)工會的工作人員對工會參與勞動安全保護的認識，仍停留在對企業(yè)勞動安全管理的行政性事務提供支持、協(xié)助和配套工作這一層面，進而將常規(guī)性的安全巡查工作錯誤地等同于勞動安全保護的主要工作或甚至全部工作，忽視了工會組織在勞動安全保護工作中的源頭參與及教育引導職能的發(fā)揮。[8]另一方面，現(xiàn)行體制下各類企業(yè)工會組織對企業(yè)管理層或資方的較強依附性，決定了工會在維護職工勞動安全的合法權益方面難以立場堅定地代表勞方同用人單位展開平等協(xié)商。與此同時，當前省內(nèi)各級工會組織在參與勞動安全保障工作的過程中，通常將大量的人力、物力和財力投入到對生產(chǎn)安全事故或職業(yè)病傷亡人員及其家屬的安撫、賠償?shù)壬坪蠊ぷ?，并沒有通過積極參與用人單位勞動安全事故防治體系的建構，充分發(fā)揮工會主導的集體協(xié)商在勞動安全保障方面的事前預防作用。

三、發(fā)達國家勞動安全監(jiān)管與保障的實踐經(jīng)驗

（一）美國勞動安全監(jiān)管與保障的實踐經(jīng)驗

1970年，美國國會通過了《職業(yè)安全衛(wèi)生法》（OSH Act），作為美國職業(yè)安全衛(wèi)生領域的基本法，該法旨在最大限度地保障勞動者在安全和健康的條件下工作。依據(jù)《職業(yè)安全衛(wèi)生法》，美國先后成立了職業(yè)安全衛(wèi)生管理局（OSHA）、職業(yè)安全與衛(wèi)生研究所（NIOSH），以及職業(yè)安全與衛(wèi)生審查委員會（OSHRC），逐步形成了比較完善的職業(yè)安全與衛(wèi)生組織體系與監(jiān)管體制。其中，作為美國職業(yè)安全與衛(wèi)生領域的行政管理機構，隸屬于美國勞工部的OSHA 主要通過制定和實施職業(yè)安全衛(wèi)生標準、提供安全培訓與安全教育援助，保證所有勞動者擁有安全健康的工作條件；作為美國職業(yè)安全與衛(wèi)生領域的研究機構，隸屬于美國衛(wèi)生與人類服務部疾病控制與預防中心的NIOSH 主要在從事科學研究工作的基礎上，為預防工傷事故與職業(yè)病的發(fā)生，以及改善工作場所的安全衛(wèi)生狀況，提供職業(yè)安全衛(wèi)生的標準與建議；而作為美國職業(yè)安全衛(wèi)生領域的司法機構，OSHRC 獨立于美國政府部門，主要負責監(jiān)察監(jiān)督OSHA 的執(zhí)法行為，裁決OSHA 在執(zhí)法過程中同企業(yè)雇主產(chǎn)生的糾紛。

美國職業(yè)安全與衛(wèi)生的監(jiān)管工作主要包含職業(yè)安全與衛(wèi)生標準的制定、職業(yè)安全與衛(wèi)生的記錄報告、職業(yè)安全與衛(wèi)生的監(jiān)察監(jiān)督，以及對職業(yè)安全與衛(wèi)生違法行為的處罰。具體而言，首先，針對職業(yè)安全與衛(wèi)生標準的制定，美國國會本身并不頒布職業(yè)安全和健康衛(wèi)生標準，而是依據(jù)《職業(yè)安全衛(wèi)生法》將該權力交由OSHA行使，OSHA 既可以根據(jù)自己的計劃制定標準，也可以在充分汲取由NIOSH 發(fā)布的職業(yè)安全與衛(wèi)生建議，以及由民間標準制定組織提供的標準提議的基礎上，決定發(fā)起制定或修訂標準。在經(jīng)過由廠方、工會代表、專業(yè)人員、政府官員等各利益相關方圍繞標準制定與修改廣泛參與的提議、復審、評議和聽證等環(huán)節(jié)后，最終形成的標準由OSHA 總部審核通過并發(fā)布實施。[9]其次，針對職業(yè)安全與衛(wèi)生的記錄報告，OSHA 自2015年起開始執(zhí)行最新的記錄報告管理制度，規(guī)定雇主必須將發(fā)生任何與工作相關且致使雇員死亡的事故在8 小時內(nèi)向OSHA 報告，將所有與工作相關的雇員住院治療、截肢或眼睛損傷事故在24 小時內(nèi)向OSHA 報告。與此同時，OSHA 要求雇主必須根據(jù)自身所從事的不同行業(yè)類型，填寫和維護與工作相關的傷害與疾病記錄。[10]再次，針對職業(yè)安全與衛(wèi)生標準的監(jiān)督監(jiān)察，OSHA 對工作場所進行突擊檢查，禁止事先通知。與此同時，OSHA 根據(jù)行業(yè)特征與企業(yè)履行職業(yè)安全衛(wèi)生法律責任的具體情況，圍繞豐富與完善職業(yè)安全健康衛(wèi)生監(jiān)管的策略和措施，制訂了包括法規(guī)強制執(zhí)行、教育訓練與遵從協(xié)助，以及自愿與共同合作在內(nèi)的多元化的激勵引導方案。[11]最后，針對職業(yè)安全與衛(wèi)生違法行為的處罰，OSHA 根據(jù)企業(yè)違規(guī)性質(zhì)在將違規(guī)行為劃分為非嚴重性、嚴重性、蓄意性和重復性四個類型的基礎上，對違規(guī)雇主作出7000-70000 美元的罰金處罰，并列出解決危害因素的期限。為保障職業(yè)安全與健康衛(wèi)生執(zhí)法工作的有效運行，OSHA 通過引入復查制度和司法審查制度，賦予企業(yè)雇主向OSHRC 對OSHA 的處罰結果申請復查，以及對OSHRC 的復查結果向當?shù)胤ㄔ禾崞鹪V訟的權利。

作為美國職業(yè)安全與健康衛(wèi)生監(jiān)管的核心執(zhí)法機關，OSHA 在成立初期即面臨著執(zhí)法效果不理想、執(zhí)法力量不足、執(zhí)法權威較弱、執(zhí)法手段單一的問題。對此，OSHA 通過加強執(zhí)法人員隊伍建設、創(chuàng)新執(zhí)法手段、廣泛吸收社會力量參與，以及完善信息公開制度等一系列改革舉措，成功走出執(zhí)法困境。[12]OSHA 現(xiàn)已成為發(fā)達國家以行政機構的自我改革創(chuàng)新推進行政執(zhí)法成效提升的典型案例。

（二）德國勞動安全監(jiān)管與保障的實踐經(jīng)驗

自1839年普魯士王國國務部頒布了德國歷史上第一部關于勞動保護的法律《勞動保護法》至今，歷經(jīng)近180年的發(fā)展，德國建立了由聯(lián)邦政府法律法規(guī)與行業(yè)工傷事故保險聯(lián)合會規(guī)則規(guī)定共同構成的“雙軌制”勞動安全法律體系，并在此基礎上，進一步形成了政府部門勞動監(jiān)察與工傷保險協(xié)會自治管理的“雙軌制”勞動安全保障體制。在德國的勞動安全法律體系中，《勞動保護法》與《勞動安全法》是聯(lián)邦政府在職業(yè)安全與健康領域頒布的兩部最主要的法律法規(guī)。其中，前者的法律規(guī)制對象主要是企業(yè)雇主，要求企業(yè)雇主必須對影響勞動者安全和健康的工作環(huán)境問題采取必要措施，避免生產(chǎn)安全事故的發(fā)生，確保勞動者在工作崗位上的職業(yè)安全與健康權益，即使發(fā)生事故，也應通過各種救濟機制使勞動者盡可能回到工作崗位上；后者的法律規(guī)制對象主要是企業(yè)安全專員，規(guī)定在企業(yè)安全水平不達標的條件下，職業(yè)安全專業(yè)人員有權利要求企業(yè)停產(chǎn)整頓。[13]另一方面，作為行業(yè)自治立法，由行業(yè)工傷事故保險聯(lián)合會頒布的《工傷事故保險聯(lián)合會守則》在《企業(yè)事故保險法》的基礎上，規(guī)定了在職業(yè)安全事故發(fā)生的條件下，企業(yè)雇主不承擔民事賠償責任，而是由企業(yè)參保人向法定工傷保險機構申請工傷待遇，即明確了以保險形式解決勞動安全事故及糾紛的程序和機制。

在“雙軌制”的德國勞動安全監(jiān)管體制下，一方面，由聯(lián)邦和州政府的各勞動保護機關開展的勞動保護與勞動監(jiān)察，其工作重點在于制定和實施各級政府的勞動安全法律法規(guī)，以及對企業(yè)的勞動保護進行監(jiān)察和引導；另一方面，作為具有勞動保護監(jiān)管法定職責的非營利性的半官方自治機構，行業(yè)工傷事故保險聯(lián)合會圍繞勞動保護與勞動監(jiān)察，其工作重點在于制定行業(yè)安全和職業(yè)健康保護的各項規(guī)定與規(guī)則，為企業(yè)提供預防生產(chǎn)安全事故和職業(yè)危害的專業(yè)咨詢與事故救助，對企業(yè)勞動安全負責人進行專業(yè)化培訓，以及為勞動者（參保人）提供預防、復原和治療等勞動安全保障。[14]目前德國按照工業(yè)行業(yè)類別設立了9 大行業(yè)工傷保險聯(lián)合會和26 家公共事業(yè)工傷事故保險聯(lián)合會，作為企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的先決條件，企業(yè)雇主需要在其所在行業(yè)的工傷事故保險聯(lián)合會進行申報并參加工傷保險，行業(yè)工傷事故保險聯(lián)合會在政府的監(jiān)督下依法強制企業(yè)繳納工傷保險并督促企業(yè)采取安全防范措施，對企業(yè)違法行為實施處罰。

與此同時，勞動保護監(jiān)察員制度與勞、資、專家、廠醫(yī)四方協(xié)調(diào)機制是德國勞動安全監(jiān)管體制的兩項重要的制度安排。一方面，作為德國勞動安全監(jiān)管的主要執(zhí)法者，勞動保護監(jiān)察員的檢查執(zhí)法措施包括調(diào)查、提出整改建議、聽證、強制性罰款和拘留等。勞動保護監(jiān)察員的主要職責在于引導企業(yè)內(nèi)部進行勞動安全組織與制度建設，形成良好的勞動安全組織結構、制度安排和工作流程，最大限度地避免勞動安全事故的發(fā)生。[15]另一方面，在圍繞勞動安全保護與事故預防所建立的企業(yè)雇主、工會、勞動安全專家與企業(yè)醫(yī)師四方協(xié)調(diào)機制中，企業(yè)雇主和工會根據(jù)企業(yè)勞動安全的現(xiàn)狀分析，共同決策確定任用企業(yè)勞動安全專家和企業(yè)醫(yī)師，后者承擔企業(yè)勞動安全危害風險評估、企業(yè)安全技術與勞動者健康檢查、教育培訓和記錄上報等勞動安全監(jiān)管的預防性職責，四方共同決定企業(yè)勞動安全管理維護任務。除此之外，加強對勞動者職業(yè)安全與健康衛(wèi)生的基礎科學研究，完善勞動保護監(jiān)察員的選拔培訓，改進企業(yè)安全生產(chǎn)管理組織與勞動保護管理系統(tǒng)建設等舉措，也是德國勞動安全監(jiān)管與保障的主要實踐經(jīng)驗。

（三）日本勞動安全監(jiān)管與保障的實踐經(jīng)驗

作為日本現(xiàn)行勞動法律法規(guī)體系的基點，1947年《勞動基準法》的頒行是日本勞動安全立法的里程碑，該法圍繞保障勞動安全與職業(yè)衛(wèi)生，對防止生產(chǎn)傷亡事故、安全健康教育，以及體檢與職業(yè)病預防等方面做出了具體規(guī)定。在此基礎上，1972年頒布的《勞動安全與衛(wèi)生法》作為日本勞動安全與職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)管的主要法律，在對各類生產(chǎn)事故預防、安全衛(wèi)生管理，以及工傷與職業(yè)病防治等具體領域進行明確規(guī)范的同時，現(xiàn)已圍繞新化學物質(zhì)與有害信息、中小企業(yè)職業(yè)衛(wèi)生管理，以及危險化學品分類及標識等問題進行了多次的修改與完善。[16]《勞動基準法》、《勞動安全衛(wèi)生法》、《勞動災害防止團體法》等法律法規(guī)，同厚生勞動省出臺的各種規(guī)則條例與技術標準，共同構成了日本勞動安全職與業(yè)衛(wèi)生法律框架，為相關部門實施勞動安全與職業(yè)衛(wèi)生的監(jiān)督管理提供了法律依據(jù)。

在勞動安全衛(wèi)生監(jiān)管機構與管理體系方面，2001年，日本厚生省與勞動省合并成立了厚生勞動省，合并后的部門在結合原有兩個部門安全生產(chǎn)管理與職業(yè)病防治職能的基礎上，進一步強化了勞動安全衛(wèi)生監(jiān)管的中央垂直管理體系。厚生勞動省內(nèi)設勞動基準局等11 個局和8 個部，負責管理中央政府勞動安全衛(wèi)生工作；與此同時，厚生勞動者截至目前已在日本47 個都道府縣分別設立47 個地方勞動局和347 個勞動基準監(jiān)督署，具體負責轄區(qū)內(nèi)的勞動安全衛(wèi)生監(jiān)管工作；此外，厚生勞動省還設有勞動安全衛(wèi)生綜合研究所等直屬科研機構，為勞動安全衛(wèi)生監(jiān)管部門的各項決策提供技術支持。[17]在監(jiān)管職責的具體劃分上，厚生勞動省負責制定勞動安全與職業(yè)衛(wèi)生相關的政策法規(guī)、安全生產(chǎn)五年規(guī)劃和年度勞動災害預防政策方針，并對地方監(jiān)管部門進行管理和指導；地方勞動局與勞動基準監(jiān)督署分別監(jiān)督指導轄區(qū)內(nèi)勞動基準監(jiān)督署和分管企業(yè)的勞動安全衛(wèi)生工作，各級地方勞動安全衛(wèi)生監(jiān)管機構對轄區(qū)內(nèi)的勞動安全衛(wèi)生事故進行調(diào)查統(tǒng)計，并將地方監(jiān)督指導政策執(zhí)行與勞動安全衛(wèi)生狀況向上級主管部門報告。[18]此外，除厚生勞動省垂直管理的政府監(jiān)管組織體系外，諸如日本勞動安全衛(wèi)生協(xié)會、日本礦山安全衛(wèi)生協(xié)會等非政府組織也可在政府監(jiān)管部門授權委托的條件下，行使勞動安全衛(wèi)生的檢查監(jiān)督職能。

在勞動安全衛(wèi)生監(jiān)管的具體機制與措施方面，日本目前設有勞動基準監(jiān)督官、產(chǎn)業(yè)安全專門官和勞動健康專門官等各類勞動安全衛(wèi)生專職監(jiān)督官員，這些官員按照具體的監(jiān)督職能大致分為兩類，其中，具有司法警察權限的監(jiān)察官員對企業(yè)勞動安全衛(wèi)生的執(zhí)法狀況進行檢查，對企業(yè)呈報的各種勞動安全衛(wèi)生材料展開審核與調(diào)查，有權對違法企業(yè)處以停工檢查和提出訴訟，無權確定和收受罰款；相關技術官員主要對企業(yè)勞動安全衛(wèi)生狀況進行技術層面的檢查工作，對勞動安全衛(wèi)生的風險因素和事故隱患提出具體的整改意見。與此同時，日本建立了以職業(yè)衛(wèi)生醫(yī)師制度和“職業(yè)衛(wèi)生三管理”制度為主要內(nèi)容的企業(yè)勞動衛(wèi)生管理制度。一方面，《勞動安全衛(wèi)生法》對企業(yè)聘用職業(yè)衛(wèi)生醫(yī)師、職業(yè)衛(wèi)生醫(yī)師的工作職責，以及職業(yè)衛(wèi)生醫(yī)師的資質(zhì)進行了嚴格而詳細的規(guī)定；另一方面，圍繞作業(yè)環(huán)境測定、評估和改進、作業(yè)時間合理化、作業(yè)方法改進和個體防護裝備使用，以及健康檢查、事后措施與保健指導等內(nèi)容所建立的作業(yè)環(huán)境管理、作業(yè)管理與健康管理的“職業(yè)衛(wèi)生三管理”制度，為勞動者的職業(yè)安全衛(wèi)生提供了全方位的制度保障。[19]此外，日本企業(yè)還通過推行職業(yè)衛(wèi)生教育與提供健康保護指導計劃，致力于實現(xiàn)作業(yè)傷害防范與勞動者健康管理工作的常態(tài)化。

四、完善吉林省勞動安全監(jiān)管的基本路徑與對策建議

（一）完善吉林省勞動安全監(jiān)管的基本路徑

盡管發(fā)達國家在勞動安全監(jiān)管領域積累了豐富的實踐經(jīng)驗，但鑒于勞動安全領域制度環(huán)境的顯著差異，完善吉林省勞動安全監(jiān)管的基本路徑不應局限于全盤照搬國外模式或經(jīng)驗；與此同時，吉林省勞動安全監(jiān)管在組織與制度層面的調(diào)整和改革，不應完全脫離于我國勞動安全監(jiān)管法律法規(guī)框架與相關職能機構組織體系。應當在基于吉林省勞動安全基本省情的同時，充分結合我國勞動安全的基本國情，針對當前吉林省勞動安全監(jiān)管存在的主要問題，選擇性地吸收借鑒發(fā)達國家勞動安全監(jiān)管的實踐經(jīng)驗，探尋并總結吉林省勞動安全監(jiān)管的完善路徑。

其一，糾正將生產(chǎn)安全等同于勞動安全的錯誤認知。在勞動安全監(jiān)管的各項制度安排與政策落實中，須將勞動者職業(yè)健康與衛(wèi)生安全的監(jiān)管置于同生產(chǎn)安全監(jiān)管同等重要的地位。鑒于目前吉林省職業(yè)衛(wèi)生保障工作進展相對緩慢，勞動者職業(yè)病防治存在短板，未來吉林省勞動安全監(jiān)管的工作重心應向勞動者職業(yè)健康與衛(wèi)生安全監(jiān)管領域適當傾斜。

其二，著重通過制度建設提高勞動安全的監(jiān)管成效。近年來，吉林省圍繞落實安全生產(chǎn)責任展開了一系列安全排查與專項治理等活動，安全生產(chǎn)監(jiān)管取得了一定的工作成效，然而，與常規(guī)性的突擊檢查相比，這種運動式的排查整治活動難以系統(tǒng)性根除企業(yè)或用人單位的勞動安全事故隱患。應從監(jiān)管部門的隊伍建設與執(zhí)法方式、企業(yè)內(nèi)部安全責任落實的各項規(guī)章制度，以及社會組織服務咨詢職能的有效參與等層面完善各項制度建設，確保監(jiān)管工作與責任落實的常態(tài)化，形成勞動安全監(jiān)管的長效機制。

其三，轉(zhuǎn)變“輕事前、重事后”的勞動安全監(jiān)管理念。強調(diào)積極的事前預防是發(fā)達國家勞動安全監(jiān)管的重中之重，以各種事前預防機制的有效建立實現(xiàn)勞動安全的源頭治理，是最大限度地降低生產(chǎn)安全事故隱患與職業(yè)病危害風險的基本途徑。從吉林省近年來發(fā)生的多起生產(chǎn)安全事故的處理情況來看，對事故受害方的賠償及對責任主體的問責等事后救濟工作盡管能夠落實到位，但與致死致殘等各類生產(chǎn)安全事故與職業(yè)病對勞動者人身安全與健康所造成的不可逆轉(zhuǎn)的損害相比，事后救濟對勞動者勞動權益的保障不乏有亡羊補牢之嫌。由此，應通過建立吉林省勞動安全事故防控體系，補齊勞動安全監(jiān)管事前預防工作的短板。

（二）完善吉林省勞動安全監(jiān)管的具體對策建議

首先，完善勞動安全監(jiān)管的立法工作。應在對“生產(chǎn)安全”與“勞動安全”進行明確概念區(qū)分的基礎上，將預防和控制職業(yè)危害，保護勞動者的生命健康與職業(yè)安全納入到吉林省勞動安全的立法規(guī)范中。具體而言，在現(xiàn)行《吉林省安全生產(chǎn)條例》的基礎上，制定并出臺《吉林省安全生產(chǎn)與職業(yè)安全健康條例》作為吉林省勞動安全監(jiān)管的地方性基本法規(guī)，以此推動吉林省“生產(chǎn)安全”同“職業(yè)安全”在勞動安全監(jiān)管立法層面的銜接。與此同時，應在明確勞動安全監(jiān)管責任的基礎上，通過進一步細化勞動安全監(jiān)管的執(zhí)法規(guī)范與程序，確保勞動安全監(jiān)管的相關法規(guī)條例的可操作性。進一步地，在生產(chǎn)安全事故與職業(yè)病危害的處罰力度方面，可參照美國等發(fā)達國家的重罰威懾機制，通過加大處罰力度，增加勞動安全的違法成本，倒逼企業(yè)或用人單位加大勞動安全保障投入。

其次，優(yōu)化勞動安全監(jiān)管的組織體系。鑒于目前吉林省勞動安全監(jiān)管中存在的主體龐雜與職能分散問題，可結合參照美國與日本的勞動安全監(jiān)管組織體系，將目前分散在安全監(jiān)督部門、衛(wèi)生部門、勞動與社會保障部門、質(zhì)量監(jiān)督部門、交通運輸部門等執(zhí)法部門的勞動安全監(jiān)管職能集中到一個專職部門，抽調(diào)精干人力，建立一個獨立、統(tǒng)一的勞動安全監(jiān)管機構。具體而言，成立直接隸屬于吉林省政府的吉林省勞動安全監(jiān)管委員會，統(tǒng)籌安排全省范圍內(nèi)的勞動安全監(jiān)管工作，委員會下設市級勞動安全監(jiān)管辦公室，具體負責轄區(qū)內(nèi)的勞動安全監(jiān)管，以此扭轉(zhuǎn)吉林省勞動安全監(jiān)管中長期存在的多頭管理和“九龍治水”格局。

復次，創(chuàng)新勞動安全責任落實的體制機制。一方面，建立完善吉林省勞動安全地方標準體系，對煤礦、化工、危險品制造、建筑施工等全省范圍內(nèi)生產(chǎn)安全事故及職業(yè)病高發(fā)行業(yè)，在嚴格執(zhí)行國家與行業(yè)現(xiàn)行的生產(chǎn)安全與職業(yè)衛(wèi)生標準的基礎上，設定更高的地方標準，在“雙標準”體系下，分別對定期考核達到或超過吉林省地方標準的企業(yè)，以及達不到現(xiàn)行國家與行業(yè)標準的企業(yè)予以相應的獎勵與懲處，在勞動安全責任落實方面形成有效的激勵約束。另一方面，應在進一步明確政府與企業(yè)兩大勞動安全責任主體的基礎上，建立監(jiān)管部門領導負責制與企業(yè)法定代表人負責制的雙向責任落實體制。此外，為強化企業(yè)勞動安全的責任落實，可參照德國和日本的勞動監(jiān)察官員制度，在吉林省設立勞動安全督察專員，賦予其對勞動安全違法企業(yè)行使停工檢查和提起訴訟等權力。

最后，強化工會組織勞動安全監(jiān)督保護職能。應不斷完善工會組織勞動安全保障的各項規(guī)章制度，協(xié)同勞動安全監(jiān)管部門針對具體勞動安全問題研究制定各項工作機制，擴大工會組織勞動安全監(jiān)督保護工作覆蓋面。具體而言，其一，應協(xié)同勞動安全監(jiān)管部門建立舉報人保護機制，充分保障舉報人的權益，讓企業(yè)員工充分發(fā)揮勞動安全內(nèi)部監(jiān)督作用。其二，應參照德國的企業(yè)雇主、工會、勞動安全專家與企業(yè)醫(yī)師四方協(xié)調(diào)機制，圍繞企業(yè)勞動安全危害風險評估、企業(yè)安全技術與勞動者健康檢查，以及勞動安全教育培訓等具體事宜，在全省范圍內(nèi)的各類型企業(yè)中建立由工會組織主導的勞動安全集體協(xié)商協(xié)調(diào)機制。其三，參照日本企業(yè)工會在勞動者職業(yè)健康保護方面的實踐經(jīng)驗，制定并出臺由工會組織牽頭的、由勞動安全相關監(jiān)管部門提供專業(yè)技術咨詢服務的“吉林省勞動者職業(yè)健康規(guī)劃方案”，定期為勞動者提供職業(yè)衛(wèi)生教育與健康保護咨詢服務。