宅基地“三權分置”背景下重慶市閑置農房盤活利用思路探討

邵恒心 宇德良 宋德義

[摘 要]該文章采取現狀調查法與大數據分析法，堅持問題導向，對宅基地“三權分置”背景下重慶市閑置農房盤活利用思路進行了充分探討。研究結果表明：當前閑置農房盤活還存在規劃引導不足、政策配套不夠、法律法規制約等問題，建議按照“資格權穩定、使用權放活、分類利用、組織有序、平臺健全、政策激勵”的總體思路，持續做好相關工作：一是努力確保宅基地資格權長期穩定;二是著力放活閑置宅基地和農房使用權;三是閑置宅基地和農房盤活應因地制宜、分類利用;四是積極加強閑置宅基地和農房盤活利用組織管理;五是努力健全閑置宅基地和農房盤活利用平臺基礎;六是積極加強閑置宅基地和農房盤活利用政策支持。

[關鍵詞]三權分置;宅基地;閑置農房;盤活利用

[中圖分類號]F321.1 [文獻標識碼]A

1 引言

近年來，國家各部委圍繞深化農村改革，助推美麗鄉村建設，深入實施脫貧攻堅，先后推出了一大批含金量高的改革試點，為鄉村振興戰略目標實現奠定了扎實基礎。但隨著農村“三項改革”試點的深入實施和農村“三變改革”的持續推進，部分地區在深化宅基地管理制度改革、促進農村閑置宅基地和閑置農房價值顯化方面遭遇“腸梗阻”，這里面既有集體經濟組織總體實力偏弱、農民退地缺乏“定心丸”等問題，也有宅基地流轉對象范圍受限等原因，國家適時提出宅基地“三權分置”，落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權，適度放活宅基地和農民房屋使用權，對于穩定農民心里預期、打通城鄉要素自由融通“腸梗阻”、促進閑置宅基地和閑置農房資產顯化具有重要意義。

重慶作為西部地區唯一直轄市和全國首個統籌城鄉綜合配套改革實驗區，大城市、大農村、大山區、大庫區特征明顯，城鄉區域間差異較大，生態保護、脫貧攻堅任務艱巨。2017年，全市增加常住人口26.73萬人，常住人口城鎮化率64.08%，較上年提高1.48個百分點，全市人均地區生產總值達到63689元（9433美元），比上年增長8.3%，總體步入休閑度假時代。一方面是城鎮化快速推進，大量農民轉戶進城導致農房閑置;另一方面是城市對于鄉村旅游發展的需求急劇增加，農村新產業新業態用地空間保障不足。為扎實推進鄉村振興、助力脫貧攻堅，重慶市以宅基地“三權分置”改革為契機，重點針對閑置農房盤活利用開展了專題調研。

2 重慶市閑置農房調查

2.1 閑置農房調查方法

要實現閑置宅基地和農房有效盤活利用，摸清家底是前提。一直以來，對于農房空置率的調查多采用抽樣調查方式，但受樣本數量和代表性影響，無法做到全面精準的反映。為此，調研組創新方式方法，采用農村用電大數據分析與實地抽樣核驗相結合的方法，對重慶閑置農房實現了全面摸底和精確定位。具體做法：一是以2016年末農戶電表數據為基礎，運用累計頻率曲線法，尋找閑置農房用電量判定標準，初步確定將月度用電量低于10度的農房確定為閑置農房，并根據持續時間將連續12個月月度用電量低于10度的農房確定為連續整棟閑置農房;二是依據前述判定標準，隨機選取渝北區石船鎮石壁村、石柱縣中益鄉建鋒村等8個村共776戶初步判定為連續整棟閑置的農房進行實地核驗，發現確為連續整棟閑置的農房為770戶，說明連續整棟閑置農房用電判定標準基本可行;三是依據最終確定的連續整棟閑置農房用電判定標準對農戶電表數據進行統計匯總分析和區域分布特征分析。

2.2 閑置農房總量及分布

據統計，截至2016年底，重慶市共有農房總量658.4萬余棟，涉及39個區縣，其中主城區79.4萬余棟，渝西片區285.6萬余棟，渝東北片區206.5萬余棟，渝東南片區86.9萬余棟。從農房連續整棟閑置情況來看，全市共有連續整棟閑置農房155.9萬余棟，占全市農村住房總量的23.7%。主城區共有連續整棟閑置農房18.9萬余棟，占主城區農村住房總量的23.8%。渝西片區共有連續整棟閑置農房66.9萬余棟，占渝西片區農村住房總量的23.1%。渝東北片區共有連續整棟閑置農房51.7萬余棟，占渝東北片區農村住房總量的25.0%。渝東南片區共有連續整棟閑置農房19.3萬余棟，占渝東南片區農村住房總量的22.2%。從區域分布來看，74.6%的連續整棟閑置農房分布于渝西和渝東北兩個片區。從調研村的農房閑置原因來看，主要為一戶多宅、建新不拆舊、農民轉戶進城、農房流轉不暢等導致。

3 閑置農房盤活利用主要做法及問題

3.1 閑置農房盤活利用主要做法

針對當前宅基地和農房閑置現象，調研組通過典型區縣調研，對目前重慶閑置宅基地和農房盤活利用主要做法進行了系統梳理，主要包括三種方式：一是修葺保留。重慶部分區縣（如城口縣）啟動了傳統村落保護相關工作，對于民俗文化底蘊深厚，開發利用價值較高，但開發時機尚不成熟的空置農房，采取了修葺保留的處置方式。二是土地復墾。重點以地票、增減掛鉤和高山生態扶貧搬遷三種方式進行。此種方式側重于建設用地指標的盤活利用，重點考慮了宅基地所有權和使用權的收益分配問題，例如，地票交易所得價款按照85：15的比例在農戶與集體經濟組織間進行收益分配。三是探索經營性開發利用。在開發主體上，主要有企業、合作社和農民自身;在開發利用方式上，有的是通過點征，有的是采取以地入股以房聯營;在經營方向上，主要發展農家樂和鄉村民宿。

3.2 閑置農房盤活利用主要問題

從目前三種方式的操作情況來看，閑置宅基地和農房的盤活利用基本以土地復墾為主，其他兩種方式為輔，在因地制宜、差異發展上還需加強，在脫貧攻堅方面，更多是“一錘子”買賣，扶貧的長遠效益和產業帶動不足。究其原因，主要是閑置宅基地和農房進行經營性開發利用制約明顯，具體體現在：一是農民對于退出宅基地或把閑置農房交給企業用于經營性開發利用心存顧慮，信心不足，擔心后續沒有保障;二是受法律法規制約，閑置宅基地或農房流轉范圍對象僅限集體經濟組織內部，極大地影響了社會資本進入;三是作為宅基地“三權”各主體間收益分配機制不健全;四是閑置農房開發利用呈現國土、規劃、城鄉建委等多部門“九龍治水”現象，部門間缺乏統一有效的統籌協調機制;五是規劃引導不足，開發品質不高，特色不夠鮮明，同質化現象比較嚴重;六是政策配套不足，在產權辦理、產業扶持、抵押融資、資產處置等方面政策支持不夠。以工商登記辦理為例，社會資本出資、農民以地入股以房聯營共同成立企業，需要辦理工商注冊時，工商部門注冊辦理的前提是能實行資產處置，而目前農村入股聯營資產多難以有效處置，達不到工商登記要求，導致企業推進困難。

4 閑置農房盤活利用對策

針對當前閑置宅基地和農房盤活利用問題，結合鄉村振興戰略和宅基地“三權分置”要求，調研組建議按照“資格權穩定、使用權放活、分類利用、組織有序、平臺健全、政策激勵”的總體思路，持續做好相關工作。

一是努力確保宅基地資格權長期穩定。宅基地資格權設置初衷就是為了考慮農民進城后仍然具備集體經濟組織成員資格，享有宅基地取得、分配和使用的權利，從而讓農民吃上“定心丸”，能夠放心地退出現有閑置宅基地和農房，進而實現使用權放活。從這個角度來看，為消除農民退地心理顧慮，保持宅基地資格權長期穩定毋容置疑，現在需要重點考慮的問題就是資格權認定、流轉與實現方式問題。調研組認為，關于資格權的認定應交由集體經濟組織依據是否具備集體經濟組織成員身份、有房與無房不同情形、本集體經濟組織存量宅基地情況等制定差別化的認定辦法，一經認定便不予流轉。同時，為便于宅基地規模管控和土地節約集約利用，宅基地資格權的實現需要設定一定的成本和時間，即資格權的實現不應是無償使用，且需要重點滿足兩方面條件：一方面是不得突破現有耕地保護紅線、生態保護紅線等;另一方面，所在集體經濟組織要有一定的節余宅基地指標。此外，村集體經濟組織還應建立資格權動態管理臺賬，資格權雖可保持長期穩定，但一旦回村建房導致資格權實現，即取消現有資格權。

二是著力放活閑置宅基地和農房使用權。調研組認為，宅基地“三權分置”政策設置一定程度上打破了地隨房走的慣例，適度放活宅基地和農民房屋使用權，一方面通過分割，宅基地可以出租、互換、入股等方式進行流轉，另一方面，由于農房所有權歸屬農民，農房使用權可在更大范圍、更多主體間進行流轉。從這個角度來看，為促進閑置宅基地和閑置農房盤活利用，需要重點在三方面予以放活：一是在利用主體上予以放活。要允許農民自身、農宅合作社、市場主體、政府等多主體共同參與閑置農房開發利用，在利用主體確定上，本集體經濟組織成員應具有使用優先權。二是在流轉方式上予以放活。要允許以土地征收、租賃、互換、入股聯營等多種方式實現使用權流轉。三是在流轉用途上予以放活。要在杜絕用于小產權開發，修建別墅大院和私人會館前提下，允許適度轉變用途，用于支持農村新產業新業態發展，助力鄉村振興。

三是閑置宅基地和農房盤活應因地制宜、分類利用。調研組認為，對于閑置宅基地和農房不應一刀切地采取復墾盤活方式，而應綜合考慮閑置農房自身條件、歷史價值、交通區位狀況、周邊自然資源稟賦等因素，實行差別對待、因地制宜、分類利用。對于部分山清水秀、自然或歷史人文價值較高的農房，可通過加工、改造、包裝后，發展鄉村民宿;對于部分流轉價值較高、有企業愿意租用或合股經營的，可通過收儲后用于出租、入股聯營，作為農村新產業新業態辦公用房使用;對于部分閑置破舊、復墾意愿強烈、不宜改造利用的閑置農房，可開展地票復墾或增減掛鉤，最終實現多渠道顯化農房價值。

四是積極加強閑置宅基地和農房盤活利用組織管理。閑置宅基地和農房盤活利用體量大、任務重，涉及國土、規劃、環保、安監、消防等多個部門，涉及土地整治、新農村建設、農業綜合開發、村村通建設、扶貧專項等多項資金。為加強各部門統籌，整合各類資金，凝聚管理合力、資金合力，建議由市級政府統籌指導全市閑置宅地基和農房盤活利用工作，具體負責部門協調、制度頂層設計、區縣閑置宅基地和農房盤活利用工作指導與行為規范。各區縣政府作為閑置宅地基和農房盤活利用實施主體，應結合區縣實際，制定本區縣具體實施方案、幫扶政策等，統籌推進本行政區內閑置宅基地和農房盤活利用具體實施工作。鄉鎮、集體經濟組織作為市場對接主體，負責閑置宅基地和農房儲備、項目洽談、信息審核上報、服務監管與利益協調等。市農村綜合產權交易中心統籌做好閑置宅基地和農房信息收集、發布與交易撮合相關工作。

五是努力健全閑置宅基地和農房盤活利用平臺基礎。為實現農村閑置宅基地和農房與現實需求的有效對接，建議以現有農村綜合產權交易信息平臺為基礎，拓展構建閑置宅基地和農房盤活利用規范化管理信息平臺。平臺具體實現如下基本功能：一是信息發布與查詢。經集體經濟組織審核通過的閑置宅基地和農房流轉信息和經農村綜合產權交易中心審核通過的承租信息，可在該平臺予以發布。同時，可實現閑置宅基地和農房坐落、大小、周邊資源稟賦情況、成交信息等的便捷查詢。二是信息統計與推送。按照日、月、季、年等時間維度，平臺應對流轉信息條數、閑置宅基地和農房盤活利用面積、資金情況等進行統計匯總，作為區縣考核的重要依據。

六是積極加強閑置宅基地和農房盤活利用政策支持。主要可探索四方面支持：一是對于利用農村綜合產權交易信息平臺發布閑置宅基地和農房供求信息的，免收信息發布費。二是對于開發利用閑置宅基地和農房達到一定規模（如利用閑置宅基地和農房面積占比30%以上），建設標準符合一定要求（如星級農家樂）或利用閑置宅基地和農房組建鄉村旅游合作社、進行創業創新、發展電子商務、農業科技、興建老年人互助照料中心等的，給予一定政策性獎補。三是對利用閑置宅基地和農房進行創新創業、發展養老、鄉村旅游的給予優先融資支持，并為有市場、有效益、守信用、風險可控的新型農業經營主體提供增信服務。同時，探索建立閑置宅基地和農房租賃進場交易+評估擔保+抵押融資+資產處置機制，開展閑置宅基地和農房長期租賃合同質押融資。四是對于開發利用閑置宅基地和農房達到一定規模的優先安排基礎設施建設。對于征收再利用的，可將閑置宅基地和農房相鄰的建設用地一并納入土地利用總體規劃，辦理土地征收和公開處置手續，進行集中開發。對于項目紅線外涉及使用非永久基礎設施用地，在不改變原土地性質的前提下，可允許通過流轉等方式依法取得土地使用權。

[參考文獻]

[1] 鄭風田.避免宅基地“三權分置”改革陷入風險[J].農村工作通訊，2018（08）.

[2] 張榮軍.湖南閑置宅基地調查與分析[J].湖南農業科學，2017（05）.