城市化進程中農民工社會救助制度研究

郝玲麗

[摘 要]農民工在城市化進程中作為一種新型的社會群體涌現出來，他們具有農村戶口但由于城鎮化建設的推動不得不背井離鄉去大城市勞動。游離于城市和農村之間的工作特點，使其極易出現經濟收入難以維持生活的情況，構建一個完善的專門針對農民工的社會救助體系就顯得極其重要。本文通過對社會救助需求現況的研究和了解，認識到農民工群體在養老、醫療、就業、教育等方面的具體需求，對在現存的救助制度中存在的問題進行提煉和總結，并有針對性地提出了一些相關的解決措施。

[關鍵詞]農民工;社會救助;救助制度

[中圖分類號]F323.89 [文獻標識碼]A

農民工指的是在城市工作卻持有農民身份或非城鎮非農戶的勞動力人群，他們是城市化進程中形成的特殊群體。他們為我國城鎮化建設貢獻著自己的汗水，但是由于工作的不穩定性令他們難以得到原有的地緣、親緣等社會系統的扶助，在城市中生存難免會面臨著失業、傷病就醫、工傷糾紛等問題，因此社會救助的扶持對農民工具有重要意義。但是現有的城鎮社會救助政策并沒有將這一類群體列入救助范圍，農民工權益得不到及時的維護，就會演變成一些難以解決的社會問題，影響社會秩序，進一步影響到社會的和諧和穩定。除此之外，我國農民工社會救助體系存在明顯的制度缺陷，社會救助立法體制不健全，農民工整體對社會救助的認知度較低，對相關救助的尋求意愿更低，所以必須提高農民工對社會救助的權利意識，并且建立專門的農民工社會支持系統，盡快形成比較完善且能夠切實解決農民工困境的農民工社會救助制度。充分發揮社會救助制度在整個社會保障體系中的基礎作用，能夠緩解農民工在融入城市過程中的經濟壓力，提升社會的公平公正，推進城市化進程的發展。

1 完善我國農民工社會救助制度的必要性

1.1 完善社會保障制度和構建和諧社會的要求

生存在社會底層的農民工雖然承受著比其他階層更苦更累的工作，但他們卻不被社會大眾所接受和尊重，甚至連一些最基本的權益都沒辦法得到保障。關于農民工社會救助的整體建設和完善是社會保障系統中最基本的保障，是保證社會安定和諧的基礎，社會保障制度是逐層保障公民生活的體系，如果最基本的社會救助制度不能夠很好地執行其應有的保障作用，那更高層次的社會保險和社會福利就不可能更好地服務其他需要幫助的群體。因此農民工的社會救助體制的完善不僅是社會保障制度的必然要求，也是構建和諧社會的基礎。

1.2 保證社會公平和社會安定的實現要求

國內經濟高速發展的同時社會分層和貧富差距的現象越來越嚴重，農民工的貧困現狀不僅是其自身文化素質和專業技能的局限性導致的，還與整個社會的結構不完善、福利制度不完備有很大的關系。農民工由于自身局限性經濟收入不高，每年都會有許多因為生活窘迫鋌而走險做出一些危害社會和他人的犯罪行為，這種現象嚴重影響了社會治安和秩序穩定。完善的農民工社會救助制度可以幫助農民工緩解生活壓力，降低民工的犯罪率，從源頭上減少了一部分社會不安定因素，避免了重大社會問題的出現，維護了社會安定。

1.3 有助于推動我國城市化和現代化建設

農村城市現代化一直是我國社會發展的整體趨勢，現代化建設中農村和城市差距較大，一般情況下，城市工人基本享有國家或者企業提供的各種保障項目，退休之后有退休金作為基本的生活保障，而作為在城市打工的農民來講，用工單位普遍逃避保險繳費，農民工年老之后，退回到農村后只能夠靠子女的奉養。社會救助制度可以為農民提供一個生活保護傘或者擔當最終兜底的作用，不僅降低了農民在再就業、身份轉變中承擔的風險，而且能夠幫助更多的農民改善生活狀況，向城市水平靠攏，給子女更好的教育條件，從源頭上逐漸改變農村的落后貧窮的現狀。

2 我國農民工社會救助制度存在的問題及原因分析

2.1 農民工在社會救助中處于弱勢地位

伴隨著社會經濟的不斷發展和人們觀念意識的提高，農民工已經成為城市中不可或缺的一部分勞動力，在很多崗位起到不可替代的作用。但是由于政治、經濟、社會等方面的因素，農民工的生存現狀還是不容樂觀，農民工在城市生活中受到來自政策制度和社會層面的歧視，他們的社會地位較低。

戶籍制度一直都是阻礙城鄉融合、農民工處于弱勢地位的主要因素。二元戶籍制度嚴重限制了農民工相關勞動就業、社保、住房等方面享有的權益保障，直接影響農民在城市的各項待遇，比如農民工就業歧視、住房無著落、看病難等各種問題。

2.2 我國針對農民工的社會救助立法尚不完善

近年來，我國各項社會保障制度的法律化建設取得了顯著成就，國家也出臺了一些相關社會救助的法律，大力推進了對社會救助體系的整體完善。但是現行的社會救助仍然沒有比較完整的法律框架，一方面我們缺乏社會保障基本法，另一方面，社會救助、福利領域都處于立法空白帶，許多問題都無法可依。

2.3 農民工專門社會救助機構的缺乏

根據2014年國務院發布的《社會救助暫行辦法》規定，目前我國社會救助體系的建設管理工作由國務院民政部門來負責，國內的救助管理機構包括對流浪人員、未成年人、乞討者總計2400多個救助管理機構。各地區的社會救助由相對應的各級民政部門來受理執行，救助工作紛繁復雜，民政部門管理的事項種類繁多，難免造成救助缺失的現象。現有的救助機構只包括流浪、乞討和未成年人這類弱勢群體，但是沒有專門的農民工救助管理單位，這與政府的政策推動、機構的設置程序、人員配備以及財政資金支持都有很大的聯系，由于空間距離的限制，農民工也同樣享受不到農村社會機構的相關救助。

2.4 農民工社會救助資金籌集渠道過窄

資金籌集力度不夠一直是社會保障體系中存在的一大問題，近年來我國政府集中財力和物力來加強城鄉社會保障的建設，以保證經濟結構改革的順利運行。但是隨著老齡化進程的加快以及經濟危機的影響，城鎮職工的養老保險和失業保險等陷入資金困境。當整體機制運行受到資金短缺的制約時，國家財政就很難顧及到農民工群體的社會救助需求，這樣農民工社會保障資金不足的問題解決起來便更加棘手。

另外，我國各地區經濟發展水平存在差異，現行社會救助除了災難救助由中央財政支出，其余社會救助在制度上過于強調地方責任。而我國財政主要集中在中央政府，基層財政狀況并不樂觀。況且目前我國農村五保供養問題突出，基層政府沒有錢，自然而然將戶口與工作地分離的農民工排除在社會救助體系之外，沒有列入國家財政預算，農民工社會救助沒有基本的資金支持，運行受阻。

3 完善我國農民工社會救助制度的對策

3.1 改革戶籍制度，消除身份歧視

若要保證農民工群體轉型的順利進行，必須要構建有利于農民向市民轉化的政策和法規以及相應的農民工社會救助制度。一方面，要放寬農民工進入對應的社會救助體制中的條件，針對群體存在的特點設置具體保障內容。另一方面，在制度實施的過程中要根據現實狀況適當調整相關規定，做到不斷動態適應新的問題，保證農民工群體能夠在實際情況下成功地融入城鎮社會救助制度中去。但是要想真正解決農民工的社會救助問題，最終的解決方式還是通過打破現存的城鄉二元結構的限制。消除城鄉二元的戶籍制度對于加快城市化進程，保障農民工的權益具有重大意義。因此只有加快戶籍制度改革，實施城鄉戶口一體化的戶口登記制度才能使農民工突破戶籍制度的限制，實現由“農民”身份向“市民”身份的轉變，從制度上保障農民工的權益。

3.2 完善農民工社會救助的法律保護

法律是任何制度運行的維護力量，俗話說“立法先行”，法律是保證制度能夠順利執行的重要因素。由于農民工社會群體的特殊性和群體規模龐大特征，相關機構應該盡早制定相關法律以幫助該群體合法地享有救助扶持。在法律中必須很明晰的指出社會救助的性質、主體、申請的指標根據以及救助執行者的具體職責和相關的申報審批的具體步驟和救助過程安排。高層次的立法能夠體現出國家對農民工社會救助的高度關注，能夠對農民工社會救助制度的構建起到促進的積極作用。另外，由于每個地區的實際情況都有不同的特點，可以根據地域的差異各地政府可以適當地根據自身條件制定地方的農民工社會救助的規章制度，以確保制度的執行效果。通過制定法律的方式不僅能夠保證救助制度的權威性，也可以同時喚醒社會保護農民工基本權益的意識，糾正社會對農民工群體的異樣眼光和錯誤觀念，轉變對救助行為的所謂“賜予”的不恰當觀點，樹立新的“服務”意識，將社會救助看作政府當局的一種職能體現。

3.3 建立專門的農民工社會救助管理和執行機構

目前，國內城鎮和農村社會救助制度采取的是集散結合的管理模式，將有共同特點的項目統一起來施行統一的管理辦法，而有自身獨特性的項目就會單獨分出來采取獨立的分散管理方式。農民工救助涉及的主體比較特殊，可以采用集中管理的方式，設置專門的農民工救助管理機構這種辦法的優點在于能夠專門針對一種群體實施統一的規劃和管理辦法，可以有效地防止政出多門的現象發生，同時節省了管理過程中的成本費用，提高了資金的使用效率。另一方面，設立了明確的執行機構，為農民尋求社會救助提供了明確的渠道，使得救助的發生更加及時和精準，提高了社會救助的效率，縮減了不必要的流程，不僅節約了時間，而且使得救助工作更加容易和到位。

3.4 擴大農民工社會救助資金的籌集渠道

對于農民工社會救助的資金籌集政府必須要肩負起應該承擔的責任。首先，個人所得稅是國家財政體系的主要收入來源，政府可以從財政收入中撥出一部分資金支持社會救助的開支，適當提高個人所得稅的稅率，增大對窮人的轉移支付力度。發揮政府在最低保障方面的兜底作用，保障農民工最基本的生活需求。其次，從社會的角度，可以鼓勵社會公益性的捐助，發動一切社會福利團體和慈善機構以及成功的企業家建立專門的農民工社會救助基金，發展各種救助機構和愛心人士積極參與進來，社會集體力量的發動不僅可以從一定程度上減緩政府社會保障支出的巨大壓力。最后，也可以適當將公益宣傳工作延伸到國際國外的相關慈善領域，獲取更多來自海外熱心人士的關注和幫助。

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