浙江寧?！皩徟ㄍァ保捍蛟熳疃嗯芤淮巍吧壈妗?/h1>
2019-11-04 06:13:06賀衛濤
決策 2019年10期
■賀衛濤
寧海“審批法庭”機制的建立，創建了“審批之審批”的寧海模式，實現了“最多跑一次”的法定化、程序化、標準化和信息化。
當前，浙江“最多跑一次”改革進入深水區，正處于延伸擴面、提質增效的攻堅期，各地遇到不少“難點”“堵點”和“痛點”，亟待更強有力的方式破解。
2017年以來，浙江寧海縣一個名為“審批法庭”的基層改革創新，讓浙江省決策者眼前一亮，該項創新被視為“最多跑一次”的升級版，構建了一整套“最多跑一次”的有效推進機制和深化機制，取得了顯著效果。
寧海縣為何要推進這項改革？審批法庭究竟是怎樣一個法庭？帶來了哪些改革紅利？
“跑改部”是個什么“部”
“最多跑一次”改革的底線是“一”，要害在“減”，而要取得改革放權分權的 “減法”效應，關鍵在于機制創新。作為相對完備的改革治理單元，縣域是深入推進“最多跑一次”改革的關鍵環節。
針對這些實情，寧?？h在改革之初進行了大量走訪調研，發現審批“減法”如果單由縣職能部門進行，存在兩大障礙影響改革進程：一是觀念障礙，部門存在權力慣性思維“不能砍”、無法抵觸上級部門規定“不敢砍”、涉及自身利益“不想砍”等問題。二是體制障礙，改革中大量的“一件事”整合，要涉及各部門各環節，整合過程中前置過多過雜、“互為前置”“理而不清、法理不足”等現象更加突出，缺乏專業的統籌推進機構。此外，職能部門出于方便管理和避免被追責的考量，囿于習慣的思維模式和工作方式，甚至受庸政懶政不良風氣的影響和部門利益的牽制，往往“寧濫毋缺”，難以下手去“砍”。
因此，寧海縣從創新機制這個“牛鼻子”入手，大膽提出“基層改革也須頂層設計”的理念，專門提升牽頭層級，設立縣委縣政府深化“最多跑一次”改革專項工作部（簡稱縣跑改部），為改革機制創新提供保障。依托跑改部，創設獨立于相關利益部門的“審批法庭”，著力解決“紅頭文件”與法律“打架”現象，最大限度進行刀刃向內的政府權力“瘦身”，并通盤考慮事中事后的標準再造，打造基層“最多跑一次”改革的地方模板。
寧海縣“審批法庭”創設以來已開庭41次，共對49個部門的988項行政權力和公共服務事項進行清理、“裁決”，清理取消了317項事項中的前置條件427條，清理493項事項的申請材料2100份，取消兼并審批事項46項，全面撬動了政府制度、理念、作風的深層次變革，為浙江省乃至全國，提供了以機制全面撬動改革的基層樣本。
審批法庭也有“原告”和“被告”
在寧?？h“審批法庭”，法律是丈量一切的“準繩”——對已有的前置，凡無法無據的，一律給予清除；對新增的前置，凡未經“審批法庭”裁決通過的，一律不得實施。
有“開庭”，有“應訴”，有“被告”，有“辯論”，有“裁決”?！皩徟ㄍァ苯梃b了司法庭審“面對面”充分辯論的模式，提供了一種運用法治手段對審批權力進行監督和裁決的工作機制。“開庭”議題，大多來自微博論壇、電話回訪以及現場辦事后留下意見的群眾等。
寧海“審批法庭”實行“庭長”負責制，“庭長”由縣政府辦公室主任擔任，原告由前置清理組成員擔任，并負責“審批法庭”案件采集和庭審召集工作，政府審批部門負責人作為被告，實行“單數庭審制”“二審終審制”，“二審”采用書面復核形式。
經過數年探索和實踐，寧?！皩徟ㄍァ睓C制架構清晰、職責明確、操作簡單，具備了極強的可復制性。
首先是以頂層設計推進改革螺旋式提升。寧海成立“跑改部”，牽頭單位設在縣政府辦公室，專設綜合協調、前置清理、一窗受理和數據共享4個工作組，其中以開設“審批法庭”為主的前置清理組，抽調全縣法律和審批“專業型”干部，按改革重點分企業投資項目、民生事項、企業扶持3個組歸口，為精準運行“審批法庭”機制奠定人才基礎。同時，為規范運作模式，出臺《“最多跑一次”改革“審批法庭”工作規程》，“庭審”由縣法制辦負責召集，實行縣法制辦主任負責制，邀約國家機關工作人員、兩代表一委員等公開聽證，用模擬司法庭審模式對全縣行政審批和公共服務事項進行一一清理裁決。
其次是明確清理標準、賦予審批法庭“終審權”。以“法無授權便無權”為唯一原則，即“憲法、法律、行政法規、地方性法規、規章”沒有明文規定的前置和條件一律取締。以“四個一律”為唯一工作標準，即凡法律、法規、規章設定以外的，一律取消；能通過個人現有證照來證明的，一律取消；能采取申請人書面承諾方式解決的，一律取消；能通過網絡核驗的，一律取消。對民生關鍵事審批的前置條件和申請材料是否以法理為據，進行“刀刃向內”的審查清理，徹底解決民生事項辦理“理而不清、法理不足”的“中梗阻”現象。
第三，以“扁平化”改革變“部門化政府”為“整體性政府”。“審批法庭”獨立于各利益相關部門之上，借鑒法律訴訟的儀式感、嚴肅性和權威性，界定整合多部門多環節的“一件事”，建立一套跨部門工作專班、全事項編纂方案、閉環式工作流程、扁平化移動辦公平臺、績效化考核督查制度，變金字塔管理為扁平化管理，變部門化政府為整體性政府，推進了改革的系統性、整體性、協同性。
最后，以技術應用推進政府數字化轉型，為改革提供技術支撐。將“政務釘釘”作為政府數字化轉型的重要平臺進行各類微應用開發，由原來部門分頭依次辦理，改為同一信息平臺上同時辦理，所有權力都在網上運行、辦事真正實現事事陽光、節節碗扣、處處留痕，各部門變互相前置為相互印證，變互相推諉為相互督促，從而倒逼作風理念發生質的變化。
改革紅利的疊加效應
2018年10月，浙江省“最多跑一次”改革專項測評中，寧海的“最多跑一次”實現率和企業群眾滿意率，綜合成績位居全省第一。綜合來看，寧海審批法庭實現了三大改革紅利。
首先，投資項目審批駛入“快車道”。針對投資項目審批這一改革的重難點，寧?？h“審批法庭”在著力“做減法”的基礎上，著力解決投資項目審批縱向審批層級太多、縣域范圍內審批平臺分散，以及第三方中介機構時間過長、信息不對稱、監管較難等問題。經審批法庭裁決，一般企業投資項目審批精簡事項、前置和材料共87項，其中審批材料從原128項減少至74項。通過事項材料法治化、流程再造標準化、數據共享信息化，全面運用項目審批監管平臺2.0版+“政務釘釘”，實現一般企業投資項目審批大幅提速提質，原157天全流程審批實現“一次也不跑”“最多37天”，其中政府部門審批時間從65天壓縮為6天。
其次，營商環境得以優化，激發了縣域發展活力。通過“審批法庭”，出臺一系列改革舉措，大大激發了群眾和企業創業創新活力。通過“審批法庭”裁決，寧海全市率先實施住所申報承諾制改革，取消66類項目的場所證明要求，除房屋性質、行業門類兩份負面清單外，自2017年9月18日改革以來，成立市場主體9419家，去年同期5632家，同比增長67.2%。
第三，撬動和深化了“最多跑一次”改革。寧海“審批法庭”機制的建立，創建了“審批之審批”的寧海模式，實現“最多跑一次”改革的法定化、程序化、標準化和信息化。從理念、制度和執行三個維度撬動和深化了“最多跑一次”改革，破除了審批部門與項目屬地之間的原始壁壘，實現“跨層級、跨部門、跨區域”的有效融合，強化了行政部門的系統性、整體性和協同性，推進了寧?！罢w性政府”建設。
“審批法庭”機制獨立于改革各利益相關部門，突破利益固化和墨守成規，有效地突破了企業投資項目審批部門“不能砍”“不敢砍”“不想砍”的傳統觀念，以及“一件事”整合過程中前置過多過雜、缺乏系統性統籌推進機構的體制障礙，從制度上避免了各個行政部門隨意擴張行政許可、濫設前置事項的行為，從機制上徹底斬斷了阻礙改革的利益鏈，充分激發了寧海的市場活力、釋放了內需潛力。
總的來看，寧?！皩徟ㄍァ睓C制架構清晰、職責明確、操作簡單、效果明顯、創新性強，具有較強的可推廣性和可復制性。
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2017年以來，浙江寧海縣一個名為“審批法庭”的基層改革創新，讓浙江省決策者眼前一亮，該項創新被視為“最多跑一次”的升級版，構建了一整套“最多跑一次”的有效推進機制和深化機制，取得了顯著效果。
寧海縣為何要推進這項改革？審批法庭究竟是怎樣一個法庭？帶來了哪些改革紅利？
“跑改部”是個什么“部”
“最多跑一次”改革的底線是“一”，要害在“減”，而要取得改革放權分權的 “減法”效應，關鍵在于機制創新。作為相對完備的改革治理單元，縣域是深入推進“最多跑一次”改革的關鍵環節。
針對這些實情，寧?？h在改革之初進行了大量走訪調研，發現審批“減法”如果單由縣職能部門進行，存在兩大障礙影響改革進程：一是觀念障礙，部門存在權力慣性思維“不能砍”、無法抵觸上級部門規定“不敢砍”、涉及自身利益“不想砍”等問題。二是體制障礙，改革中大量的“一件事”整合，要涉及各部門各環節，整合過程中前置過多過雜、“互為前置”“理而不清、法理不足”等現象更加突出，缺乏專業的統籌推進機構。此外，職能部門出于方便管理和避免被追責的考量，囿于習慣的思維模式和工作方式，甚至受庸政懶政不良風氣的影響和部門利益的牽制，往往“寧濫毋缺”，難以下手去“砍”。
因此，寧海縣從創新機制這個“牛鼻子”入手，大膽提出“基層改革也須頂層設計”的理念，專門提升牽頭層級，設立縣委縣政府深化“最多跑一次”改革專項工作部（簡稱縣跑改部），為改革機制創新提供保障。依托跑改部，創設獨立于相關利益部門的“審批法庭”，著力解決“紅頭文件”與法律“打架”現象，最大限度進行刀刃向內的政府權力“瘦身”，并通盤考慮事中事后的標準再造，打造基層“最多跑一次”改革的地方模板。
寧海縣“審批法庭”創設以來已開庭41次，共對49個部門的988項行政權力和公共服務事項進行清理、“裁決”，清理取消了317項事項中的前置條件427條，清理493項事項的申請材料2100份，取消兼并審批事項46項，全面撬動了政府制度、理念、作風的深層次變革，為浙江省乃至全國，提供了以機制全面撬動改革的基層樣本。
審批法庭也有“原告”和“被告”
在寧?？h“審批法庭”，法律是丈量一切的“準繩”——對已有的前置，凡無法無據的，一律給予清除；對新增的前置，凡未經“審批法庭”裁決通過的，一律不得實施。
有“開庭”，有“應訴”，有“被告”，有“辯論”，有“裁決”?！皩徟ㄍァ苯梃b了司法庭審“面對面”充分辯論的模式，提供了一種運用法治手段對審批權力進行監督和裁決的工作機制。“開庭”議題，大多來自微博論壇、電話回訪以及現場辦事后留下意見的群眾等。
寧海“審批法庭”實行“庭長”負責制，“庭長”由縣政府辦公室主任擔任，原告由前置清理組成員擔任，并負責“審批法庭”案件采集和庭審召集工作，政府審批部門負責人作為被告，實行“單數庭審制”“二審終審制”，“二審”采用書面復核形式。
經過數年探索和實踐，寧?！皩徟ㄍァ睓C制架構清晰、職責明確、操作簡單，具備了極強的可復制性。
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第三，以“扁平化”改革變“部門化政府”為“整體性政府”。“審批法庭”獨立于各利益相關部門之上，借鑒法律訴訟的儀式感、嚴肅性和權威性，界定整合多部門多環節的“一件事”，建立一套跨部門工作專班、全事項編纂方案、閉環式工作流程、扁平化移動辦公平臺、績效化考核督查制度，變金字塔管理為扁平化管理，變部門化政府為整體性政府，推進了改革的系統性、整體性、協同性。
最后，以技術應用推進政府數字化轉型，為改革提供技術支撐。將“政務釘釘”作為政府數字化轉型的重要平臺進行各類微應用開發，由原來部門分頭依次辦理，改為同一信息平臺上同時辦理，所有權力都在網上運行、辦事真正實現事事陽光、節節碗扣、處處留痕，各部門變互相前置為相互印證，變互相推諉為相互督促，從而倒逼作風理念發生質的變化。
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首先，投資項目審批駛入“快車道”。針對投資項目審批這一改革的重難點，寧?？h“審批法庭”在著力“做減法”的基礎上，著力解決投資項目審批縱向審批層級太多、縣域范圍內審批平臺分散，以及第三方中介機構時間過長、信息不對稱、監管較難等問題。經審批法庭裁決，一般企業投資項目審批精簡事項、前置和材料共87項，其中審批材料從原128項減少至74項。通過事項材料法治化、流程再造標準化、數據共享信息化，全面運用項目審批監管平臺2.0版+“政務釘釘”，實現一般企業投資項目審批大幅提速提質，原157天全流程審批實現“一次也不跑”“最多37天”，其中政府部門審批時間從65天壓縮為6天。
其次，營商環境得以優化，激發了縣域發展活力。通過“審批法庭”，出臺一系列改革舉措，大大激發了群眾和企業創業創新活力。通過“審批法庭”裁決，寧海全市率先實施住所申報承諾制改革，取消66類項目的場所證明要求，除房屋性質、行業門類兩份負面清單外，自2017年9月18日改革以來，成立市場主體9419家，去年同期5632家，同比增長67.2%。
第三，撬動和深化了“最多跑一次”改革。寧海“審批法庭”機制的建立，創建了“審批之審批”的寧海模式，實現“最多跑一次”改革的法定化、程序化、標準化和信息化。從理念、制度和執行三個維度撬動和深化了“最多跑一次”改革，破除了審批部門與項目屬地之間的原始壁壘，實現“跨層級、跨部門、跨區域”的有效融合，強化了行政部門的系統性、整體性和協同性，推進了寧?！罢w性政府”建設。
“審批法庭”機制獨立于改革各利益相關部門，突破利益固化和墨守成規，有效地突破了企業投資項目審批部門“不能砍”“不敢砍”“不想砍”的傳統觀念，以及“一件事”整合過程中前置過多過雜、缺乏系統性統籌推進機構的體制障礙，從制度上避免了各個行政部門隨意擴張行政許可、濫設前置事項的行為，從機制上徹底斬斷了阻礙改革的利益鏈，充分激發了寧海的市場活力、釋放了內需潛力。
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