“城治委”：南京城市治理的“最強(qiáng)大腦”

■包詠菲

有了“城治委”，政府部門不再唱“獨(dú)角戲”，而是和公眾委員一起調(diào)研、想點(diǎn)子，公眾委員人盡其才、才盡其用，為城市治理提供了“最強(qiáng)大腦”。

2018年，南京城市治理法治化的創(chuàng)新實(shí)踐榮獲第五屆“中國(guó)法治政府獎(jiǎng)”，成為全國(guó)唯一一個(gè)以公眾參與內(nèi)容獲此榮譽(yù)的項(xiàng)目，為城市治理現(xiàn)代化的創(chuàng)新實(shí)踐提供了南京樣本。

城市管理像“繡花”一樣精細(xì)。治理者的“針腳”密不密，決定了城市運(yùn)行的“陣腳”穩(wěn)不穩(wěn)。南京在探索城市多元共治的過程中，創(chuàng)新城市治理模式，成立由公眾委員和公務(wù)委員組成的城市治理委員會(huì)，共商城市治理之策，推動(dòng)傳統(tǒng)城市管理模式向現(xiàn)代城市治理模式的轉(zhuǎn)變，促進(jìn)了城市功能品質(zhì)和城市服務(wù)水平的提升。

城市治理迎來“最強(qiáng)大腦”

隨著城市化進(jìn)程的加快，城市管理者與管理對(duì)象之間的矛盾日益凸顯，城管甚至被妖魔化，擁有800多萬常住人口的南京也在思考城市管理的方向，為城市管理走出污名化困境支招。

早在2013年，南京市就制定實(shí)施《南京市城市治理?xiàng)l例》，成為全國(guó)首個(gè)為城市治理立法的城市，《條例》亮點(diǎn)之一是成立了由公務(wù)委員和公眾委員組成的城市治理委員會(huì)，由市長(zhǎng)擔(dān)任城治委的主任。公務(wù)委員不超過委員總數(shù)的1/2，由市、區(qū)政府及各部門負(fù)責(zé)人組成，公眾委員不少于委員總數(shù)的1/2，由專家代表、市民代表、社會(huì)組織代表組成。不久前，第三屆公眾委員完成換屆選舉，45名市級(jí)公眾委員中，專家學(xué)者、社會(huì)組織和市民代表各占1/3。“城治委”的成立，標(biāo)志著長(zhǎng)期的政府單一管理體制轉(zhuǎn)為政府、公眾的雙向互動(dòng)。

“城治委”的運(yùn)行主要有三種機(jī)制。

第一種是現(xiàn)場(chǎng)觀摩執(zhí)法。為贏得公眾委員對(duì)執(zhí)法工作的理解和支持，從2015年3月起，南京市城管局定期組織市、區(qū)、街三級(jí)公眾委員進(jìn)行執(zhí)法觀摩，每月一期，主題各異。在一次占道經(jīng)營(yíng)執(zhí)法過程中，攤主暴力抗法，砍傷了執(zhí)法隊(duì)員還大喊“城管打人”，公眾委員張純耐心向攤主及群眾還原事件真相，不僅成功化解了沖突，也讓執(zhí)法行為得到了百姓的理解和支持，還城管以清白。這一事件隨后被各大媒體報(bào)道，取得了良好的傳播效果，提升了公眾委員的形象。通過現(xiàn)場(chǎng)觀摩，公眾委員聽到了民眾和城管的不同聲音，也使得相關(guān)議題在反映民眾呼聲的同時(shí)也能站在管理者的角度看問題，讓議題更富有同理心。

第二種是常態(tài)組織公眾委員進(jìn)區(qū)街。深入街區(qū)，既是公眾委員收集議題線索的重要途徑，也是對(duì)政策執(zhí)行情況的實(shí)地考察和評(píng)估。作為公眾參與和了解城市治理基層實(shí)踐的重要路徑，公眾委員進(jìn)區(qū)街活動(dòng)目前已舉辦了19期。

第三種是定期舉辦城市治理圓桌論壇。公眾委員通過走訪調(diào)研，收集議題線索，形成調(diào)研報(bào)告，議題最終要形成決議，甚至變成紅頭文件，光靠個(gè)人的力量遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。如何集中各方智慧，讓專家諫言、讓專業(yè)組織表態(tài)、讓市民發(fā)聲，在城治委牽頭下，公眾委員召集主持的城市治理圓桌論壇，建構(gòu)起百姓和政府之間的橋梁。圓桌論壇由市公眾委員組織召開，每季度一期，旨在圍繞城市治理的重點(diǎn)、難點(diǎn)、熱點(diǎn)問題，邀請(qǐng)相關(guān)職能部門、專家學(xué)者、社會(huì)組織、市民代表等參加，大家暢所欲言、集思廣益，為城市治理建言獻(xiàn)策。論壇的舉辦充分發(fā)揮了公眾委員的專業(yè)特長(zhǎng)，人盡其才、才盡其用，為城市治理提供“最強(qiáng)大腦”。

不可或缺的“城市管家”

有了“城治委”，政府部門不再唱“獨(dú)角戲”，而是和公眾委員一起調(diào)研、想點(diǎn)子。公眾委員的意見和建議，有的寫進(jìn)了法規(guī)，有的被規(guī)劃采納，還有的形成決議，由各部門執(zhí)行。從議題的背景、主要內(nèi)容和擬解決問題，到擬解決的方案和步驟、議題初步調(diào)研基本情況都需要有詳實(shí)的調(diào)研文字說明，意見建議的形成，凝聚著公眾委員們大量的心血。

背街小巷是城市肌理的重要構(gòu)成部分，也是展現(xiàn)市井民俗的重要載體，更是居民幸福感的直接體驗(yàn)區(qū)。以紅廟街區(qū)為例，上宅下店的紅廟街區(qū)是新街口商圈美食集聚地，然而小餐飲油煙擾民、物業(yè)管理不規(guī)范、機(jī)動(dòng)車占道經(jīng)營(yíng)等問題投訴不斷。公眾委員實(shí)地走訪了上百條背街小巷，與市、區(qū)、街三級(jí)城管、環(huán)保、工商部門、小區(qū)居民、沿街商戶座談溝通，了解管理機(jī)制、傾聽民心民意、問詢商戶難處，隨后起草議案報(bào)告。

2018年11月，《關(guān)于加強(qiáng)南京市背街小巷綜合治理的決議》出臺(tái)，很好解決了這一難題。公眾委員的參與為原本冷冰冰的環(huán)境改造工作注入一股暖流，使得街區(qū)整治成為一項(xiàng)有溫度、暖民心的共建共治共享工程。

城治委同時(shí)也是監(jiān)督機(jī)構(gòu)。按照章程，公眾委員享有監(jiān)督權(quán)利，可以個(gè)人或聯(lián)名對(duì)政府相關(guān)部門的工作提出建議、批評(píng)和意見，并有權(quán)檢舉揭發(fā)違法失職行為。讓公眾委員馬志恒印象深刻的是，只要提的建議可行，相關(guān)部門都能及時(shí)回應(yīng)解決。每到夜間，快速內(nèi)環(huán)上不少隧道已經(jīng)關(guān)閉養(yǎng)護(hù)，可各個(gè)地面路口信號(hào)燈配時(shí)與白天相同，造成大量在快速路上行駛車輛尤其夜班出租車，在信號(hào)燈路口等待時(shí)間較長(zhǎng)。據(jù)此，他提出了優(yōu)化信號(hào)燈配時(shí)的建議。不久，他收到了南京市交管局發(fā)來的回復(fù)，稱將對(duì)各時(shí)段信號(hào)放行時(shí)間進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整。對(duì)于這份回復(fù)，馬志恒很滿意。

公眾委員的引入，任何一項(xiàng)決議從前期摸底調(diào)研、到?jīng)Q議施行、效果監(jiān)督都有了全程跟蹤的“管家”，執(zhí)行決議過程中，公眾委員組成的監(jiān)督小組進(jìn)行回頭看督促檢查，并在下一次城治委會(huì)議上匯報(bào)執(zhí)行情況，有效地促進(jìn)了問題的解決。城治委成立至今，公眾委員們參加市級(jí)各類政策出臺(tái)前的評(píng)估、質(zhì)詢、聽證、評(píng)審、采訪、座談約200多次，成為行政程序建設(shè)的積極參與者。針對(duì)決議執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)落實(shí)困難部分進(jìn)行梳理，提出進(jìn)一步優(yōu)化決議的實(shí)施辦法，真正實(shí)現(xiàn)了行政程序建設(shè)的全程參與，推動(dòng)了南京行政程序建設(shè)過程的進(jìn)一步規(guī)范和透明。

潛移默化的城治之變

截至2018年底，南京市城治委共通過了2個(gè)共識(shí)、3項(xiàng)規(guī)定、10個(gè)決議，并且每項(xiàng)決定都有主管部門執(zhí)行情況的匯報(bào)，針對(duì)存在問題下一步工作改進(jìn)計(jì)劃等。公眾委員的參與，讓決策更加民主、科學(xué)，政府部門的政策措施也更加貼合民意，從而帶來城市治理的“質(zhì)變”。

首先是機(jī)制之變。公眾委員的介入，使得決議執(zhí)行過程中的所有環(huán)節(jié)都置于顯微鏡之下，有利于厘清不同部門的具體職責(zé)，讓執(zhí)行決議的相關(guān)部門沒有推諉扯皮的可能性。就占道經(jīng)營(yíng)問題，公眾委員通過多方調(diào)研形成決議并印發(fā)實(shí)施，實(shí)施過程中，有些部門積極性不高，在城治辦的帶領(lǐng)下，公眾委員組成的監(jiān)督小組前往相關(guān)部門強(qiáng)力推動(dòng)，形成了公安、交管、城管三聯(lián)動(dòng)的機(jī)制——定期聯(lián)席會(huì)議制度，在取締機(jī)動(dòng)車占道經(jīng)營(yíng)方面取得了明顯成效。

其次是溝通之變。政府部門有心為市民辦實(shí)事、辦好事，“一廂情愿”地想問題，“代民做主”上項(xiàng)目，“幫蝶破繭”的結(jié)果是好心沒有辦成好事，只有“一片好心”，不注重工作方式方法，不僅“一片好心”容易付諸東流，而且會(huì)給實(shí)際工作帶來巨大的損失。比如集中整治后，幾乎所有城市都會(huì)出現(xiàn)“回潮”問題。公眾委員參與城市治理便是一種更為全面長(zhǎng)遠(yuǎn)的制度考量。因此，百姓有難題找委員反映，政府要推行重難點(diǎn)工作，也會(huì)找委員商量，聽取其意見和建議，請(qǐng)他們協(xié)助開展。公眾委員架起了政府和民眾之間溝通的橋梁，是補(bǔ)齊深層次短板的有效制度之舉。

第三是思維方式之變。城管執(zhí)法過程中遇到?jīng)_突能“化干戈為玉帛”固然好，但執(zhí)法現(xiàn)場(chǎng)“劍拔弩張”“硝煙彌漫”的情形短期內(nèi)也不會(huì)消失，網(wǎng)絡(luò)傳播時(shí)代，“打不還手”成為執(zhí)法者心中默認(rèn)的執(zhí)法底線，與此同時(shí)，他們的心理健康狀況也值得關(guān)注。2016年玄武區(qū)鎖金村街道的城管隊(duì)員任克明遭遇暴力抗法殉職，這一事件讓公眾委員張純將成立南京市城管綜合行政執(zhí)法心理危機(jī)干預(yù)中心的構(gòu)想落地成了現(xiàn)實(shí)。同時(shí)，他還組織編寫了一部將心理學(xué)應(yīng)用于城管執(zhí)法的“步兵操典”，在實(shí)際操作過程中，《心理危機(jī)干預(yù)指導(dǎo)手冊(cè)》在疏導(dǎo)城管隊(duì)員心理壓力、提高風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避能力方面功不可沒。

從“城市管理”到“城市治理”，一字之差，體現(xiàn)的是改革創(chuàng)新和民主法治的意涵。公眾委員參與城市治理的創(chuàng)新，為建構(gòu)良性治理格局提供了制度支撐，更為“共建共治共享”的社會(huì)治理模式為當(dāng)下利益多元、管理復(fù)雜的實(shí)踐提供了可操作性。